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2017 年 第 3 期    【总第 336 期】 回首页
科学民主规范 用好地方立法权
○石平
2015年3月,十二届全国人大第三次会议对《中华人民共和国立法法》进行了重大修改,其中在地方立法主体方面将其由过去省、直辖市、自治区和省会城市、较大的市以及民族自治州等扩大到所有设区的市。这是贯彻落实党的十八届三中全会、四中全会精神,深入推进全面深化改革、全面依法治国的重大举措,也是国家和地方治理体系、治理方式的重大变革。
规范地方立法工作,依法用好地方立法权关系着国家法治统一,关系着地方治理法治化和现代化。去年以来全国相当部分设区的市已经全面启动地方立法工作,制定了相应的地方立法程序性工作条例,有的已经按照立法法的要求经过了省级人大常委会批准实施。但因为一般设区的市在地方立法方面是全新的领域,尚无现成经验与模式借鉴,因此在地方立法方面还有许多问题值得深入探讨。

地方立法权限范围问题
正确理解和把握立法法规定的地方立法的权限范围,厘清地方立法权限边界是做好地方立法工作的前提和基础。立法法明确规定:设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这一权限范围基本上局限于城市治理之内,符合中央和地方事权划分的逻辑要求。
地方立法工作中要防止立法权限的扩大化,出现“大而全”、“小而全”、“形象立法”等倾向,切实增强地方立法工作的权威性、系统性、科学性、前瞻性和稳定性。地方立法要做到可立可不立的坚决不立,缺乏地方特色的坚决不立,上位法律法规已有明确规定且具有操作程序的坚决不立,条件不成熟的坚决不立。特别要防止地方法规过多过滥、简单引用甚至照搬照抄上位法等问题,防止立法资源浪费并损害地方法规的严肃性。地方立法一定要精要管用,不能单纯去追究立法数量,而应更加注重立法的质量和实效,要经得起历史的检验、实践的检验。同时地方立法要规避法规冲突。立法条例中应当将地方立法的各个主体的权限范围加以明确,防止因立法范围的扩大造成越权或冲突,也避免一些地方和部门将不在其立法范围内的事项提出地方立法要求而造成立法资源浪费。

地方立法调研问题
调研是立法的基础,是科学立法、民主立法,确保立法质量的关键。通过广泛而深入的立法调研听取吸纳各方意见是民主立法的重要体现。立法调研是立法准备中十分重要的环节,地方立法应当对立法调研作为一个专门的程序加以明确和规范,真正做到无调研不立法。即凡纳入市人大及常务委员会立法规划或年度计划的立法项目,都应当由市人大法制工作委员会组织开展立法调研并形成专门的立法调研书面报告,对立法项目进行全面的评估,立法调研报告应当印发参加地方法规审议的会议成员。
立法调研要坚持实事求是,客观公正,准确表达民意,集中民智,特别要注意克服外部干扰,防止地方立法的部门化、地方化、利益化倾向。立法调研的主体参加人员应当包括市人大常委会组成人员,市人大常委会法制工作委员会成员及工作人员,部分人大代表,相关专门委员会和工作机构的成员,涉及的相关部门的负责人等。这样使其参加审议地方法规的人员对立法项目有深入的了解和准确的把握,地方立法更能紧密地与实践相结合。立法调研的形式包括深入基层调查研究,召开不同层次、不同方面的座谈会议,考察,问卷调查,民意测评、人大代表立法专项视察等等。立法调研的应当由人大常委会法制工作委员会组织,相关部门对地方立法调研应当给予配合并提供必要的工作条件和保障。

地方立法公开问题
立法公开,加强立法的公众参与,既可以集思广益,充分吸取和发挥广大人民群众的智慧,又可以提高地方立法的透明度和公信度,增强地方立法的科学性。地方法规能不能得到贯彻实施,不仅取决于本身是否符合实际、是否具有可执行性和可操作性,更重要的还取决于社会公众对法规的知晓与认同。地方立法主要涉及当地的城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等事项,与人民群众关系密切,利益直接,只有广泛而公开地吸纳各方意见、充分表达各界各阶层诉求,通过立法博弈实现立法对其权益的保护,才能代表最广大的人民群众的根本利益。立法公开应当是地方立法的一个基本原则,也是党的群众路线在立法工作中的直接体现。
地方立法应当动员社会各方力量,广泛发动群众参与而不能闭门造车。我国立法法规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”地方立法公开原则应在立法的起草、审议、通过和法律公布的全过程得到全方位的体现和保障。因此应当把立法公开纳入地方立法的基本原则,并作出明确的程序性规定。从立法项目的社会征集、起草阶段广泛听取社会各方意见,立法法规草案形成后向社会公开征集意见,举行相应的听证会,发动公民广泛参与立法讨论,审议阶段主动向社会公开,允许公民列席地方法规审议会议,电视网络等直播审议实况,向社会如实报告审议结果,生效的地方法规及时在指定的权威媒体公布并接受公众查询,积极组织地方法规宣传宣讲等。

发挥人大代表在地方立法中的重要作用  
充分发挥人大代表在地方立法中的主体作用,是完善人民代表大会制度的基本要求。尊重人大代表在地方立法活动中的主体地位,是推进科学立法、民主立法,提高立法质量的重要举措,也是扩大公民政治参与、保证人民当家作主的具体实践。党的十八届四中全会决定提出,在法律、法规、规章起草过程中,要充分征求人大代表的意见,增加人大代表列席人大常委会会议的人数,更多地发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。
在地方立法中,应当健全和完善人大代表参与立法的工作机制,发挥好人大代表在地方立法中的主体作用。对人大代表提出的地方立法议案应当高度重视并按照程序进行审查,符合要求的应当纳入地方立法规划、立法计划,不具备条件的应当给予负责任的回复。可以将人大代表按照行业、专业进行分类,从立法项目的生成与确立,立法调研,立法法规草案起草、立法听证、立法审议等环节,让更多的人大代表参与地方立法活动,也可以组织人大代表进行专项的立法视察,可以提前将拟审议的地方法规草案印发人大代表专门征求意见,尽可能使人大代表的意愿在地方立法过程中得到充分表达。将人大代表活动中心(室)等作为立法调研的联系点,建立听取、收集基层群众意见和建议的常态化渠道。
    
提升地方立法质量
目前地方立法工作刚开始起步,立法力量相对薄弱,科学立法、民主立法的程序也不健全,容易导致制定出来的法规不能完全符合科学立法、民主立法的要求,也难以抵御地方利益部门利益法制化的倾向,因而在立法质量的问题上面临的考验更多,压力更大,任务也更艰巨。立法权作为一种公权力,既具有公权力的一般特性,同样也存在扩张和滥用的倾向,在地方立法中最直接的表现就是超越立法权限的地方立法;对公民和社会组织等增加义务、减损权利;对财产征收、人身限制扩大范围;对公权力部门增加权力、减少法定职责等等。因此,笔者认为,地方立法质量提升的重点应当放在防止地方立法权力的滥用上。
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