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2017 年 第 2 期    【总第 335 期】 回首页
四川4地市政府完成法定答卷
○孙信志
法律背景:2015年1月1日,被称为“史上最严”的新环保法正式施行。新环保法第二十七条明确规定:“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况,对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告,依法接受监督。”
四川进展:如今,新环保法实施已满两年,记者从省人大城环资委了解到,省人大常委会2016年5月已听取省政府关于环境保护工作情况的报告。记者整理全省各市州人大常委会2015年、2016年的工作要点和工作动态后发现,到2017年1月下旬,南充、德阳、雅安、广元等地政府向本级人大常委会报告了环境状况和环境保护目标完成情况。

上级人大提供抓手和示范
如何依法落实环境报告制度?年度环境报告到底应该怎么做?全国人大常委会和一些省级人大常委会已作了探索。
“根据环境保护法要求,受国务院委托,现就2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况报告如下,请审议。”这是2016年4月,环保部部长陈吉宁代表国务院首次向全国人大常委会报告年度环境状况。
此后,全国人大常委会委员长张德江明确指出,听取和审议年度环境报告“今后要形成制度安排”。“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”新环保法第二十七条中的“应当”二字明确了环境报告制度不是可有可无,而是县级以上人民政府必须履行的法定职责。
全国人大环资委有关负责人表示,各地都在努力推进生态文明建设,不断落实法律规定要求,但对环保法第27条的理解还存在一定偏差,“这些报告都是从某一个角度某一个侧面反映某一方面的工作,环境保护报告是一个覆盖面积比较广的制度规定,建议各级人大及其常委会主要是各级政府应当严格落实环境保护法27条规定,按照法律要求向本级人大或者常委会来报告环境状况和环境保护目标完成情况。”
2016年4月国务院向全国人大常委会所作的年度环境报告为各地提供了样本,那么一份规范的环境报告应该是什么样呢?这位负责人表示,“从法律规定上已经很明确,县级以上人民政府是报告的主体,也就是说作报告的领导同志代表的是一级政府,而不是某个部门。第二向同级人民代表大会或者是人大常委会报告。从内容上讲,有两个主要部分,环境状况主要是环境质量状况,因为现在环境保护的工作重点是以改善环境质量为核心。后面环境保护目标完成情况,各级政府都有环境保护的规划、计划,其中的各项目标完成、推进、实施的情况怎么样,这也是报告的重点内容。这两条主线基本全面反映环境保护的整体情况。”    

四川正全力落实法律的规定
四川省人大城环资委办公室有关人士告诉记者,2016年5月30日,省十二届人大常委会第二十五次会议听取省政府《关于全省生态文明建设和环境保护工作情况的报告》,内容包括省政府关于环境质量状况、环境保护目标和工作任务的完成情况,不仅涵盖了环保法要求的内容,还根据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》,增加了生态文明建设内容。
记者注意到:2016年5月省人大常委会在审议省政府上述报告时,有委员指出,这次省政府向省人大常委会报告了关于全省生态文明建设和环境保护工作的情况,报告有两个单元,所以材料比较长,内容前后也有相当多的重复。建议今后严格按照环境保护法的规定,每年省政府向省人大常委会报告一次环境保护工作情况,不要和其他报告扯在一起,这样年度报告必要的时候还可以搞测评,这样可能对环保工作的推动才有利。
今年1月17日,省人大常委会副主任陈光志在省第十二届人大五次会议上作常委会工作报告时透露,省人大常委会今年将听取和审议省政府关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。
依法向人大报告年度环境状况,南充市政府动作最快。早在2015年9月,该市政府向市第五届人大常委会第二十八次会议就作了市人民政府关于环境状况和环境保护目标任务完成情况的报告;2016年11月11日,市人民政府又向市人大常委会作了关于全市环境保护工作情况的报告。
2016年8月,德阳市政府向市七届人大常委会第三十八次会议作了关于全市环境保护工作的情况报告。会议希望市政府及有关部门认真贯彻执行环保法,进一步加强大气污染、水污染防治力度和饮用水资源保护力度,确保全市环境质量持续稳定。
2016年12月8日,雅安市人大常委会召开专题会议,听取全市环保工作情况汇报。
2017年1月22日,广元市人民政府向市七届人大常委会第三次会议作了关于环境保护工作情况的报告。
另据记者了解,虽然我省还有一些市州政府未向人大或人大常委会报告本级人民政府关于环境状况和环境保护目标完成情况,但市州人大常委会对政府环保工作高度关注,通过执法检查、调研、视察、专题询问、特定问题调查等多种方式,对涉及水、大气、排污等与环保有关工作开展监督,取得了明显成效。自2015年以来,成都、眉山、泸州、巴中等市人大常委会针对《环境保护法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》等环保类法律法规的贯彻落实情况开展执法检查,听取政府的贯彻落实报告,有些地方还开展专题询问。广安市人大常委会2016年聚焦渠江广安段流域水污染治理与饮用水源保护问题,市、县、乡三级人大联动,开展特定问题调查,参与人员多,调查范围广,社会影响大、成效好。

专家学者:全面报告才算履行义务
政府定期向人大报告环保工作情况已明确为一项法律规定,各级政府必须依法办事。四川大学法学院副院长谢维雁教授指出,新环境保护法第27条给县级以上人民政府设定的法定义务,其实只是一种程序性的义务,也就是政府向人大或人大常委会就环境情况作报告的义务。该法第6条第2款规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这一规定表明,保证本行政区域环境质量是地方各级人民政府的实体义务,这可以称为政府的环境保护义务。人大及人大常委会对政府在环境保护方面的监督,从根本上说,其监督的关键是政府环境保护义务的履行情况包括对重大环境事件的处置情况,而不是政府是否就环境保护情况向人大或人大常委会作了报告。新环保法对政府报告义务或程序性义务的规定,是为了使政府的环境保护义务即政府的实体义务不致落空而作出的保障性规定。
谢维雁指出,新环境保护法第27条中“环境状况”、“环境保护目标完成情况”这样的表述,已经意味着政府向人大或人大常委会报告的不能只是某一方面的情况,而是政府在本行政区域内履行环境保护职责、对环境进行治理的全部情况。换句话说,如果政府只向人大或人大常委会报告环境保护中的某一方面而不是全面的情况,即意味着政府并没有全面履行这一法定义务。
对于不履行法定职责的地方政府该怎么办?中国政法大学教授王灿发表示,“政府不履行法定职责,可以让监察部门对不履行职责的政府部门进行追责,另外人大可以质询,为什么没做报告,这是宪法赋予人大的权力。”
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