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2017 年 第 2 期    【总第 335 期】 回首页
对农村扶贫工作的思考
○蒋晓凌
农村扶贫开发是国家统筹城乡区域发展、保障和改善民生、全面建设小康社会的重大发展战略,是促进全体人民共享改革发展成果、构建社会主义和谐社会的重大举措,对于巩固党的执政基础、确保国家长治久安,具有重大意义。作为农村扶贫开发纲领性文件的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》(以下简称《扶贫纲要》)颁布实施已经五年,地方各级政府在农村扶贫开发工作实践中采取了很多富有成效的举措,提供了很多可资借鉴的经验,但也有很多方面还迫切需要及时从制度层面进行反思、总结和完善,为扶贫开发工作提供更加科学合理的制度和政策支持。

科学界定扶贫对象
精准扶贫是新时期国家扶贫工作的核心要求和突出特点,而精准确定扶贫对象是精准扶贫的基础和前提。《扶贫纲要》规定“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。”这里首先要区别两个政策性概念:“扶贫”和“救助”。扶贫是通过资金、技术支持或其他扶持措施,解决贫困对象暂时性困难,帮助其依靠自主劳动实现脱贫致富。多采取资金扶持、技术支持、技能培训、提供就业岗位等方式。而政策意义上的救助则是由政府民政部门对缺乏生活来源和生活能力的贫困对象实施救济和扶助,采取的方式则主要是提供基本生活费用或物资、解决医疗费用、安置居住场所等。虽然扶贫和救助都会有资金和物资投入,但其性质是不同的。从经济学的角度来看,扶贫投入是发展社会生产力的投资性支出。而救助是解决无能力或能力不足以维持生计的公民基本生存需要的福利性支出。从期限看,扶贫是暂时性的,而救助是长期性的。扶贫对象和救助对象共同表现出贫困的生活状态,但其最根本的区别在于是否“具备劳动能力”,所以,在当前的农村扶贫工作中,应当准确区分“扶贫对象”和“救助对象”。应当把具备或部分具备劳动能力的贫困人口列入“扶贫对象”范畴。因年老、患无法治愈重症、残疾等完全丧失劳动能力的贫困对象,已经不可能通过自身生产劳动来脱贫,只能依靠救助来生存,不应当列入“扶贫对象”,宜列入救助范围,以便采取不同的政策措施。

统筹扶贫产业规划
《扶贫纲要》明确要求“坚持政府主导,坚持统筹发展,更加注重转变经济发展方式,更加注重增强扶贫对象自我发展能力,更加注重基本公共服务均等化,更加注重解决制约发展的突出问题,努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。”要统筹发展,就要要对贫困原因和农业特点进行科学分析,以便对症下药。
从生产要素来看,贫困地区的形成主要有几个原因:一是地理环境差,缺乏区位优势或区位优势不明显。二是产业落后,没有或很少优势产业。三是人力资源缺乏。农民文化层次、现代农业需要的生产技能普遍较低,独立闯市场的能力较弱。从农业产业特点看,农产品大多具有季节性强、储存期短、鲜贵存贱、不便运输等特点。目前在一些农村地区,甚至是农业产业比较发达地区,频频出现大面积农产品旺季滞销,大量倾倒、腐烂,也有果类产品因价格过低而无人采摘,有的种养植户甚至宰杀种畜种禽、毁林还耕等现象。
从国家宏观层面来看,扶贫产业规划不仅仅是局限于贫困地区的发展规划,也是全局性的产业优化布局途径。笔者认为,产业统筹规划应当重视三个重点方面:一是产业类型选择,要从着眼全局来研判市场容量、饱和程度、竞争强度等因素,扬长避短,填补空白,避免跟风进入已经有很强竞争的市场,造成产能过剩,物贱伤农。二是产业规模以成片、集中规划为主,分散为辅。一方面便于集中提供基础设施、管理、经销等技术支持和服务。另一方面也便于在贫困户因各种原因弃种、弃养后,纳入统一经营管理。三是产业链要完整,尤其要重视产出后市场储存、加工、销售环节。

明晰扶贫投资权属
在全国上下以前所未有的力度进行扶贫攻坚过程中,中央和地方各级政府都安排了数额巨大的各类扶贫资金,社会和民间力量也有大量投入,有的村投入数百万,有的甚至达到千万级。这些投资将在农村形成巨大的资产,需要从初期就明晰产权。
从另外几方面的原因分析,也必须明晰产权。从较长期限来看,针对特定对象的扶贫工作是阶段性的,但因各种原因导致新的贫困人群产生和脱贫后返贫现象也是不可避免的,所以,政府扶贫投资既要解决当前贫困人员的困难,也要考虑发挥可持续的扶贫功能。亟须建立制度性的扶贫准入和脱贫退出机制,而建立脱贫退出机制的前提和基础就是要有明晰的扶贫投资权属。
从扶贫投资方式看,有资金、土地、机械设备和其他实物,还有技术、服务等无形资产。从形成的资产形式看,有道路、水利等基础设施,也有种养殖、加工、农业服务的厂房、设备等生产资料,还有林木花卉等资源。扶贫投资方式和形成资产的形式比较复杂,需要采取区别性的政策。笔者认为,除对农民一家一户生产的种子、种畜、种苗、农具等生产资料零星资助可以作为无偿补贴、补助外,凡是村集体所有或农民拥有承包经营权的土地、各级政府投资、社会和民间投资形成规模化经营的种养殖、加工、服务业资产,以及公共基础设施,都应当股权化,以县级人民政府作为各级政府以及社会和民间无偿性投资形成的国有股权所有权人(投资人明确了权属除外)为宜。扶贫对象在扶贫期间享有本人及国有股权部分的收益,脱贫后退出。同时,应当从制度和政策上明确扶贫对象退出后权属的处置机制以及社会和民间投资人的权属处分机制。

顺应城乡发展趋势
《扶贫纲要》要求“坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合”。农村发展有三个主要的趋势必须纳入扶贫开发考量:一是城镇化加快,农村人口迅速减少的趋势。据调查,目前有的村留守人口已经不到户籍人口的10%;二是农村人口结构老、弱、病、残占比大,快速老龄化,返乡务农意愿很低,农村人口回补率不断递减的趋势;三是农村人口减少和快速老龄化带来的分散型生产、服务性公共设施利用率低,养老、医疗等公共设施集中化要求越来越强烈的趋势。与这些趋势相适应,农村扶贫开发应当在产业上尽量突出集约化、规模化、机械化。在改善农村生活条件方面,应积极引导新农村建设,集中布局公共服务设施。

加强扶贫投资监管
如何保证扶贫投资效益、资金安全和真正惠及扶贫对象,是扶贫工作的重点和难点。政府要通过完善的制度措施,加强对获得扶贫资金支持的涉农企业在建设和经营过程中的全方位、全流程监管,防止扶贫资金流失,提高资金使用效益,确保真正惠及贫困人口。

优化扶贫实施模式
当前的扶贫开发是一场全民攻坚战,从中央到地方各级政府、各级国家机关以及各类社会组织、各种社会力量都积极投入其中,为扶贫攻坚战的胜利提供了有力的保证。扶贫资源来源于多渠道,有各级政府直接投资、有各系统专项资金、各种补贴补助、也有社会捐赠等等,亟须明确统一的使用、监管责任主体,协调有序的使用程序。各级党委政府及其部门领导、相关单位干部等都层层落实了帮扶对象和扶贫任务,需有效的协调运转机制,同时,对口帮扶方式也需要优化。结对帮扶、对口资助,在调动各方面力量参与扶贫攻坚方面发挥了积极作用。
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