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2017 年 第 1 期    【总第 334 期】 回首页
基层法院立案登记制的问题及对策
○卢仕萍 张 雯
2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,2015年4月16日,最高人民法院发布《关于人民法院登记立案若干问题的规定》,自2015年5月1日起全国法院施行立案登记制。这一规定是为了充分保障当事人诉权,切实解决人民群众反映的“立案难”问题,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。这一规定使“立案登记制”实现了由政策向法律的转变。而这一转变对于从法律层面破解“立案难”奠定了制度性基础。
然而,随着立案登记制的推行,新的问题逐渐显现。从雅安市雨城区人民法院实行一年多来的情况看,主要表现在四个方面:一是新收案件数呈现较大幅增长。相较于往年同期“立案登记制效应”初显。从各类型案件的收案到受理、不予受理数量等全方位大幅上涨。二是行政诉讼案件大幅增加。立案登记制实施后大量涉征地拆迁、治安处罚、企业改制等案件起诉到法院,此类案件处理起来从立案登记到审理有较大困难和压力。随着行政案件集中管辖的实施,行政案件的立案登记情况将更加复杂。三是对法院不予立案的决定上诉率较大。2015年5月以来,区法院裁定不予受理民事、行政、刑事自诉案件上诉率达84%,行政案件上诉率更是达到98%。法院裁定不予受理后,当事人又以“有案必立、有诉必理”为由,信访法院违反立案登记制度,造成造成新的“立案类”信访此类信访案件的增加。四是因融资导致的纠纷日益增多。2015年下半年至今,借款合同类案件(包括民间借贷、金融借款、小额贷款)比往年同期上涨160%。此类案件审理、执行压力加大。
近期雅安市雨城区人大常委会对雅安雨城区法院实行立案登记制一年多来的工作情况进行了专题调研,笔者认为在立案登记制实行过程中,基层法院主要面临以下困难和问题:
——人案矛盾问题。一是立案登记制实行后,案件数量大幅增加,加之法官持续流失,基层法院人案矛盾更加突出。因部分当事人对立案登记制片面理解,法院立案时对当事人起诉的诉讼主体、不规范诉讼请求不再进行实质审查,各类新类型案件的涌入等原因导致法官进行相关法律释明、送达、调查工作量明显增加,随着司法改革的推进,法官员额制的实施,法官数量将进一步缩减,“案件数量增加、案件难度增加、法官数量减少”的矛盾将更加凸显。
——多元化解决矛盾问题。实行立案登记制后,提高了群众诉讼积极性,而非诉讼调解的积极性降低,有些本来能通过其他调解组织调解的案件,当事人也不再愿意调解;部分职能部门、法律人士以“法院判决为准”为由将本可行政调解、处理的矛盾推向法院,导致多元化解决纠纷途径被弱化。部分如:土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、企业改制等案件,这些案件具有政策性强、人数众多、矛盾突出、社会影响力广泛等特点,受理后事实难以查清,难以裁判,而大调解功能不能充分发挥,导致案件难以审结、执结,法律效果和社会效果难以统一。
——信访及司法公信问题。实行登记立案后,虽然因不立案引发的涉诉信访减少,但新的信访隐患显现,影响法院司法公信力。一是立案登记制不再对起诉内容进行实质审查,而当事人又缺乏法律认识,经释明后仍不予补正坚持起诉使一些非法益纠纷进入诉讼程序,案件受理后无法审结、无法执行,可能影响到社会的稳定。二是大量行政职权和司法职权界限不清,农村土地林权承包、流转、征地拆迁、企业改制等引起的疑难、敏感、群体性案件进入法院,受理后如何解决矛盾给法院带来极大的压力,勉强裁判、无法执行反而造成新的信访。三是信访当事人在选择诉讼途径解决后,但由于许多案件不属于法院主管,登记之后不能进入立案程序,而是裁定或决定不予受理、不予立案,导致信访当事人重新进行上访,信访问题仍不能得到妥善解决。
——缠诉、滥诉及恶意诉讼问题。立案登记制后,因诉讼“门槛”降低,特别是在案件受理费较低的行政诉讼中,恶意诉讼、重复诉讼增加,甚至个别当事人借此把法院当做“置气”的工具。一些当事人会有意无意以“维权”名义,滥用法律赋予的诉权,就同一事实“分解式”、“分段式”、“分头式”诉讼。另社会舆论的不客观导向也使部分当事人利用立案登记制“缠诉”、“滥诉”。有的申请人超过必要合理限度,提出与自己生产生活无关的信息公开申请;有的当事人出于拖延时间、抗拒执行等目的,利用立案登记制进行缠诉或恶意诉讼,造成司法资源的浪费,也助长了社会不良风气。如:一案件当事人在起诉单位给付“春节过节费”被一、二审法院裁定驳回起诉后,又起诉“五一过节费”被裁定不予受理,其后,又就“国庆过节费”、前一年的两包卫生纸提起诉讼,法院只能第三次裁定不予受理。由此带来的后果是,恶意诉讼者乐此不疲,法官疲于应付,司法资源被无端地耗费,审判质量难以保障。但因现无对缠诉、滥诉、恶意诉讼进行认定、惩戒的程序和方式的细化规定,使法院对此类行为还无法进行预防和打击。
——群众对立案登记制理解问题。立案登记制实施后一年多来,仍有不少群众片面理解立案登记制,认为凡是到法院起诉,法院均应无条件受理,且不接受工作人员的释明,特别是行政诉讼,部分当事人不论自己是否与行政行为有法律上的利害关系,提出的请求是否属于行政诉讼范围,均提起诉讼,导致行政案件裁定不予立案和驳回起诉的比例较高;部分当事人(主要是老信访人员)自行书写的诉状,内容、诉讼请求随意性较大,对法院要求其补正的释明抗拒心理严重。情绪激动到法院吵闹、辱骂法官的情形时有发生,干扰和误导其他当事人,制造对立情绪。法院处于既不能受理案件,又无法作解释工作,还无法将其作为违法行为加以打击的尴尬境地。
针对上述存在的问题和困难,结合基层法院工作实际,根据巩固和深化立案登记制工作的有关要求,我们认为,下一步应重点抓好以下工作:
1、加强诉讼服务。进一步发挥诉讼服务中心作用,完善立案信访窗口建设,畅通当事人起诉渠道,充分利用网络平台、12368诉讼服务热线和人民法庭、巡回法庭等,建立现场登记立案、电话预约立案、网络远程立案等多元化、立体化立案模式,提高登记立案效率,减轻当事人诉讼负担。通过多媒体平台,加强立案登记制改革精神的宣传力度,方便当事人查询、掌握、理解、应用,促进当事人依法理诉,依法维权,促进立案登记制改革工作持续顺利开展。
2、加强协作配合。积极依托政府、公安机关、仲裁机构、社区的资源和力量,完善人民调解、司法调解、行政调解等多元化纠纷解决机制与仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接,充分发挥道路交通事故、医患纠纷、农村法庭等巡回法庭的作用,努力将矛盾纠纷化解在诉前。
3、加强队伍建设。结合司法改革工作,加强人员配置和法官队伍建设,提高立案法官和审判执行法官解决矛盾纠纷能力,加大审判管理力度,提升审判执行效率,防止  “立案难”演变为“诉讼难”和“执行难”。
4、加强诉讼辅导。强化诉讼风险提示和释法明理工作,帮助当事人了解立案诉讼流程,了解多元纠纷解决机制及其价值,引导当事人选择更适宜自己的纠纷解决方式化解纠纷,维护权益。
5、加强问题应对。探索建立缠诉、滥诉的应对机制,  对滥诉缠诉行为进行规制,加强宣传和惩治力度,引导当事人依法合理行使诉权,营造良好的司法环境。
6、加强分析研判。对立案登记和行政案件集中管辖试点工作加强分析和调研,及时发现新问题、新矛盾,及时向上级党委和上级法院汇报,促进立案登记制改革持续深入开展。
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