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2017 年 第 1 期    【总第 334 期】 回首页
司法反腐与审计监察
○向虎
腐败治理是国家治理体系的重要组成部分,腐败治理涵盖政府审计、纪检监察、司法以及社会公众等诸多主体。2016年10月27日,中共十八届六中全会公报中,首次将监察机关改革与人大、政府等并列提出。随后,中共中央办公厅公布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,中央政策上,新一轮建立科学完善的国家监察体制正式迈入实践,如何在反腐新形势下构建依法治国理念下的监察体制改革即需要探索与完善。
政府部门内部审计与纪检监察机构作为部门内部监督、控制的两个子系统或要素,存在资源整合、优势互补的增值空间,也存在与外部环境增强良性互动的制度创新空间,政府审计与纪检监察的协调合作,有利于整合监督资源、共享监督信息。政府审计与纪检监察运用协同论的思想与方法,实现二者的协同规律与管理过程,对于提高政府审计与纪检监察共同服务于国家治理的能力和水平,有效实现腐败治理系统的整体功能效应。形成公共治理环境下政府部门内部监督的新机制、新常态。

协同治理体系及其必要性建设
近年来,我国腐败治理主体呈现多元化,政府审计、纪律检查、行政监察已经成为腐败治理主体的重要部分。当前,关于政府审计、纪律检查、行政监察各自的法定权责如下,政府审计的内容主要是监督上述组织财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性与效益性。近年来,政府审计职能上升到新的高度,其本质是国家治理框架下一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,承载着维护国家经济安全与促进廉政建设的功能。2013年9月,国家审计署发布第8号令《中华人民共和国国家审计准则》,与废止的原国家审计相关准则相比,针对腐败治理问题突出行政监察的客体主要包括国家各级行政机关、法律授权的组织、行政机关委托的组织、公务员以及国家行政机关任命的其他人员。
现行的行政监察制度是在吸收古代吏治监督经验的基础上,根据当代政治和社会的发展,有所创新,形成了一套具有中国特色的行政监察体系。各级政府设置的专司监督职能部门简称“监察机关”,各级监察机关履行监督职能的主要法律依据是于  1997  年颁布、2010  年修订《中华人民共和国行政监察法》。该法律的核心内容涵盖监察机关的建立、监察人员的管理、职责与权限、监察程序、法律程序等方面。受理对违反行政纪律行为的控告、检举,调查处理违反行政纪律的行为,受理不服主管行政机关给予处分决定的申诉。并有权对违反行政纪律行为行使监察权,如扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料;责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物,责令行政违纪人员就调查事项涉及的问题解释和说明。
在反腐败背景下,上述二者都是运用权力制约与监督权力,监督对象都有共同性,由于我国实行党政分工不分家的管理模式,因此政府审计与纪检监察的监督客体基本上趋于重叠。政府审计的内容为财政财务收支审计与经济责任审计,其是一种独立性的经济监督。而纪检监察监督的内容宽泛,不仅包括是否遵守党规党纪,是否廉政并保持党内纯洁性等方面的监督,还包括行政行为是否符合国家政策法规,以及公务员是否廉洁奉公与遵纪守法等方面的监督。腐败治理下政府审计与纪检监察具有本质的必然联系,将二者的运作机制整合研究并挖掘协同模式现实可行,有助于腐败监管主体之间的资源整合与专业互补,有利于凝聚反腐合力。

审计监察与司法反腐协同体系成果
审计机关作为国家的“免疫系统”与司法采用权利制衡,来发挥抵御及预防效应。联合国于2006年推出《联合国腐败治理公约》中将审计认证为一种有效的反腐败手段,审计与司法在腐败治理机制的作用已日渐凸显,它作为一种全面监督控制手段,在腐败治理中发挥着重要的作用。基于国务院新闻办公室发布的廉政白皮书说明,审计及司法监督已成为惩治体系中的关键两部分。审计作为一种日常的全过程监督机制,它通过可持续的运行来及时主动地探索潜在的腐败线索,司法监督是国家公检法系统对已经造成腐败现象的行为进行及时惩治;其次,两者的结合具有发挥叠加效应的作用,尤其于我国目前约80%以上的案件均为经济腐败案件。2015年9月15日,国家审计署公布了一组统计数据:在过去30年,全国审计机关直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元,移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万条。包括刘志军案在内的很多大要案的线索即来源于审计部门的审计。
中共十八届三中全会召开后,纪检监察机构的改革启动,司法反腐与审计监察的协同性加强。从密度更大、力度更强的巡视反腐,到强化审计让违法违纪行为无处遁形,实现从纪检到司法的快速对接,中共的反腐进程正以“多轮驱动”之势高压推进。以2015年的反腐协同性建设为初步探索,中纪委、监察部内设27个职能部门,与原来相比增加了2个负责案件工作的纪检监察室。而从2012年11月中共十八大闭幕到现在,已有50余名副省级以上官员因违法违纪遭到调查,其中包括1名正国级、2名副国级、2名十八届中央委员、5名候补中央委员、1名中央纪委委员,在贪腐大要案和社会关注度较高的案件处理上,纪检监察机构与司法机关基本实现了无缝对接。典型如衡阳破坏选举案中失职渎职接受调查的湖南省政协原副主席童名谦,15天即被移送司法机关,9个月后,他被判处有期徒刑五年,也创下了最快获刑速度。审计机关在防范和发现贪腐行为上,也起到了至关重要的作用。  
行政监察的反腐败作用可见诸于下述统计数据,2009  年1月到11  月,各级纪检监察机关共接受群众信访举报  1318362  件(  次)  ,初步核实违纪线索  140828  件,立案115420  件,结案  101893  件,处分  106626  人,通过查办案件,为国家挽回经济损失  44.  4  亿元。以2015年湖北省纪委监察派驻为例,行政监察的反腐败作用更为显著,据统计,首批8家派驻纪检组进驻的头三个月,就收到信访举报179件,处置问题线索48条,批评教育24人,诫勉谈话32人,立案16件,给予党纪政纪处分11人。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水点评道“从整个反腐链条来看,监察审计是最前端的,其次是党内纪检,再次是检察监督,往后则是移送法院。”他还表示,如果将中央巡视组纳入其中,中央巡视组可视为反腐链条最前端。

反腐中的行政审计监察问题
目前,我国国家审计体制为行政型,审计机关受政府管理及监督,审计作为一种经济监督机制,独立性有待提高,难以对同级政府形成有效的监督和制约。地方审计机关往往在监督与纠正处罚的关系上左右为难,在权利执行及日常预防工作环节受外界干扰因素过多,很大程度上制约了审计自身功能的有效发挥,减弱了审计的权威性及独立性。其次,由于我国问责机制缺少具体的规范和程序,问责标准弹性过大,没有明确被问责的政府官员应追究何种责任,对于查处的事项也多以“下不为例”的警告态度处理,以经济处罚为主偏向整改,从而发生屡审屡犯的现象,不能从根本上有效遏制,在审计人员的人员分配及专业素养上,尚需现代法治观念的补强,向符合现代反腐要求转变。
我国尚未建立司法与审计有效结合的治理体系,尽管我国已经形成以审计、司法、纪律检查、监察等七大主体的监督机构,但是各个机构目前仍处于各司其职的工作状态,无法充分发挥合作效应,在实际反腐工作中难以形成合力。基于审计移送处理的视角近年来,审计机关利用其专业优势为司法机关在违法犯罪案件侦破上提供了大量的信息线索,二者通力合作侦破了众多大案要案,将相关犯罪人员绳之以法,充分发挥了在维护国家经济秩序、打击经济犯罪上的积极作用。
为进一步发挥审计机关职能,提高移送案件的立案率和侦破率,审计机关和人员应在实际工作中尚需要明确与发展如下具体事项。(1)明确移送标准,根据刑法的罪行规定和相关司法解释及经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪的,依法需向司法机关移送;(2)审计移送处理作为审计机关的一种处理手段,应当严格按照审计机关的职权划分和审计项目的授权范围进行办理;(3)审计机关在做出移送处理时,应针对不同的移送对象撰写内容不同的移送处理文书,文字表述规范简洁,对法律术语注重正确引用;(4)审计机关移送给司法部门的案件最终需要通过司法机关的立案查处来体现审计成果,因此移送后的沟通、协调工作十分重要,,有助于案件的立案和查处。认真研究分析审计证据与司法证据的异同点,提高审计证据在诉讼中的可采用性;移送至相关单位后,审计机关要及时跟踪了解移送案件的后续情况,向移送部门提供必要的专业支持,对于证据信息中的缺漏之处及时补充修正。此外,对于司法机关不及时立案查处的案件,要及时与司法部门沟通情况、查找原因,由审计机关自身原因造成的,要在日后降低移送处理的随意性,提高结案率;受案机关原因造成的,应及时向其上级部门汇报促进案件的查处,使审计移送充分体现审计机关依法行政的效果性。
而当代中国的行政监察制度有其独特性、时代性和合理性,但是也还存在诸多的局限和不足。地方各级行政监察机关实行双重领导模式,即同时接受同级人民政府和上级监察机关的领导,因此,与议会监察专员不同,这是一种行政机关的内部监察,其监督效果相对较弱。4行政监察机关与党的纪律检查机关同一个机关,两块牌子,在业务、人事、管理上相互混合,职权不分,行政监察缺乏独立性,成为党纪监察的附庸。行政监察对象范围仅限于行政行为的合法性,监察范围相对狭窄,不能全面地监督行政机关的行为,也难以全面保障行政相对人的权益。行政监察在公开化方面还有很多不足,许多问题往往内部“消化”,公众及媒体对监察工作的了解和监督存在缺失。在建设法治国家与构建和谐社会的新时期,面对相当普遍的行政违法和日渐严重的权力腐败,中国的行政监察制度需要与时俱进,不断完善。

司法反腐与审计监察的协同运作
对江苏与安徽两省的38家审计机关就“政府审计与纪检监察协作”问题进行调研,通过归纳发现,出台有关文件的有13家,定期开展联席会议的有5家,能真正将“政府审计与纪检监察相协同”落到实处的仅有4家。基于对问卷与访谈的总结不难发现,当前我国审计部门与纪检监察部门更加关注于如何依据自身的法律单方办案,独立作战,且彼此之间缺乏活跃的沟通机制,人员间也缺乏顺畅的互动氛围。此类现状的出现将为“腐败协同治理”带来特定的负面作用,因为双方缺少协作机制,又因为双方基于各自的职能在权力监管内容方面存在交叉,因而双方在腐败治理的过程中专业不能及时互补,信息不能便捷共享,案件无法共同研判,成果无法有效转换,其结果是双方不免会产生缺位、错位与重叠问题,进而导致资源优势不能得到高效整合,且增加腐败治理的“冗余”成本,削弱腐败治理效能。
根据新修订的《中国共产党巡视工作条例》第十五条,中纪委第八巡视组开展国家电网巡视前,必然会向审计、信访等部门了解被巡视党组织和领导班子及其成员的有关情况。因巡视是一个动态巡查的过程,若中纪委能够重视审计署前期大量的国家电网审计,并能够实时同审计等部门开展联席会议,改革后的司法反腐上,审计监察与纪委监察联系在了一起,巡视组的巡视工作将更为便捷与高效。
在司法反腐与审计监察的管理协同上,尚需要从以下方面着手,(1)组织结构相协同,基于管理层面实现组织结构协同,实施该协同的方式可以有专门设置相关机构、招募人力资源、设计协同流程,也可以建立虚拟组织或定期开展特定联席会议。(2)信息与资源协同,在腐败治理过程中,二者有必要实现信息与资源的协同,线索迅速移送、成果及时转移,这将助于迅速突破现有监督的难点,利于节约成本,提高监督效率。(3)  技术与方法协同,政府审计普遍采用审查书面资料与证实客观事物两类方法,在监管方面的技术与方法却有所重合,因此,二者有必要实现技术与方法协同,这将利于彼此技术共享、方法互用。(4)  规范与制度协同,为协调不同主体下的利益关系与制度冲突,政府审计与纪检监察需要做好规范与制度协同,将二者在惯例、规范与制度方面的交叉事项协调一致。通过垂直、派出、相对独立等制度安排,进而通过立法建制,形成职能明确、各司其职、分工负责、相互协作的纪检、监察、审计制度体系。
目前,腐败问题正朝着智能化、集团化方向发展,开展反腐败工作必须系统地整合各种社会力量,逐步形成科学的反腐败监督机制。对于发挥审计监督的反腐倡廉工作,重点应建立和完善以下几方面的机制。(一)联席会议下的工作交流与线索移交制度,由纪检监察、组织人事和审计机关等部门组成的经济责任审计联席会议制度,是一项运行成熟、合作规范的机制;审计部门要及时督促有关部门召开联席会议,建立健全与各部门的情况通报、线索移送、案件协查、信息交流机制,在合理范围内查阅对方的内部信息资料;及时向需要协作的机关移交,充分发挥审计机关具有财务会计方面的优势,为协作机关提供帮助,移送相关有说服力的证据,发表专业意见,供有关协作机关对案件的定性和处罚参考;  (二)工作协同制度,加强纪检监察和司法机关的协作配合,是资源整合、优势互补,增强反腐败工作合力,拓展审计领域,实现审计成果最大化的需要。审计准备阶段,审计机关应主动与纪检监察和司法机关联系,了解有无对被审计单位或人员的举报材料以及对审计工作的需求;(三)司法反腐与审计监察问责制度,在审计监察工作过程中,存在审计人员、监察人员或司法人员对需要协调配合的工作不重视、不努力、不作为的,应追究相关人员的责任,属于机关领导应提请有关部门协调配合而关没有及时做到,导致国家经济利益受到重大损失的,应当建立有追究主要领导的责任制度。
反腐倡廉是一项长期而艰巨的政治任务,关系到党的执政能力和生死存亡,关系到民心向背,关系到社会主义事业的兴衰。只有牢牢把握好审计和反腐倡廉的关联性和规律性,充分发挥好司法反腐与审计监察协同作用,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。当前正在进行的顶层设计——监察体制改革,也是在探寻如何发挥行政内部审计监察、党的纪律检查与司法反腐败之间的协同,我国依宪治国、依法治国的理念已深入人心,司法独立及其改革相伴于监察制度改革,将有助于在双轨制上保障司法反腐与审计监察的协同治理模式实现。
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