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2017 年 第 1 期    【总第 334 期】 回首页
做实人大预算审查监督探析
○周振
财政是国家治理的基础和重要支柱,审查监督政府预算,是各级人民代表大会及其常务委员会的一项法定职权,是人大监督工作的重要内容。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度,提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,宪法和法律也明确规定了人大在政府预算上的职能权限。如何做实人大预算审查监督?笔者在此一抒管见。

宪法法律的要求
(一)对人大的赋权及要求
《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;第九十九条规定县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的政府预算以及它们的执行情况的报告。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第九条、第四十四条,《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十五条、第十七条、第十九条,《预算法》第二十条、第二十一条都有相关规定。宪法和法律赋予了人大及其常委会对政府预算的审查权、批准权、监督权、撤消权、备案权,建立了一套完整的政府预算的控制机制,贯穿于政府预算的整个过程,包括编制、审批、执行、调整和决算等。
(二)对政府及其组成部门的赋权及要求
根据宪法法律,政府及其组成部门对预算有编制权、审核权、执行权、行政监督权、审计监督权和向人大报告权,并有权决定本级预备费动用、改变或撤消本级部门和下级政府关于预算的不适当决定和命令。《预算法》第十三条规定经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。《预算法》第二十三条、二十四条规定各级政府编制预算、决算草案和预算调整方案;组织预算的执行,监督本级各部门和下级政府的预算执行;决定预备费的动用;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会或其常务委员会报告预算执行情况。
(三)对人大预算审查监督工作的具体要求
宪法法律在授权的同时,还对人大履行预算职能作出了具体规定和要求。《预算法》第四十八条、第七十九条规定了各级人民代表大会及其常委会对预算决算的审查重点,第六十七条规定了预算调整由同级人大常委会审查批准。第八十三、第八十四条、八十五还具体规定明确了人大预算监督的范围和方式,第五十条、八十一条规定县级以上地方各级政府将下一级政府报送备案的预算决算汇总后,报本级人民代表大会常务委员会备案,第九十七条规定各级政府综合财务报告报本级人民代表大会常务委员会备案。
                
做实人大预算审查监督的对策建议
近些年,各级人大纷纷探索做实预算审查,基本形成了预算工委预先审查、财经委初步审查、代表大会(常委会)开会审查的“三审模式”,甚至采取了一些手段深入开展预算审查,如借力专家队伍、信息化联网审查、依托审计力量等,但同时依然存在机制不顺、制度保障乏力、相关法律仍有缺陷等问题。
如何保证人大预算审查监督的有效实施?
(一)党委高度重视。各级党委应当牢固树立依法治国意识,高度重视发挥人大预算审查监督的主体作用,积极支持加强人大预算审查监督机构及队伍建设,保证人大的依法履职。
(二)人大依法履职。人大要严格依法开展预算审查监督工作,将党委意图通过法定程序确定为预算政策,并依法监督政策的实施,维护预算权威性和约束力。要加强代表的预算审查知识培训,提升代表履职能力。探索建立现代化、信息化的审查方法和手段,向代表提供网络化履职平台,促进代表依法履职。各级人大常委会要积极争取党委支持,建立完善预算审查监督体制机制,配备专业队伍、加强专业培训,并采取聘任专家、购买服务、鼓励公众参与等方式借助社会力量加强预算审查监督工作,真正做实人大对政府预算的审查和监督,切实履行宪法和法律赋予的职责,从而“维护宪法尊严、保证宪法实施”。
(三)政府有所节制。政府要有畏法敬法意识、牢固树立依法理财理念,要将全部收入与支出列入预算草案报人大审查批准,不越权审批、调整预算,没有预算不得支出。在组织预算编制过程中,对决定立什么项、给多少钱进行审核时,要讲全局、顾大局。要严格按照人大审查批准的预算组织预算执行并实施好行政监督。要严格执行《预算法》,不得采取变相举债、变相担保等方式加剧政府债务风险。要明确区分各级政府的事权与支出责任,在不能改变财政转移支付制度的情况下,要增大一般性转移支付的比重、清理整合专项转移支付的项目。除按国家保密法规定的涉密信息外,公开所有转移支付的分配政策、分配方案,促进分配的公平公正,杜绝“跑部钱进”,防止“暗箱操作”带来腐败风险。取消“撒胡椒面”式的财政促进产业发展的奖补政策,转而建立产业发展扶持基金,大力推行促进产业发展的公私合营(PPP)模式,并建立在成熟后及时退出的机制。
(四)审计要严格依法办事。各级党委、政府要遵照《宪法》,严格执行《审计法》及《审计法实施条例》,采取有效措施,保证审计机关独立行使审计监督,不得以任何不当理由影响审计机关的审计工作,更不得指使变更审计结果。人大要加强对政府审计工作、审计结果、审计整改的监督,加大审计机关贯彻实施《审计法》及其实施条例、《预算法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等财政审计法律法规的执法检查。
(五)公众要有序参与。十八届三中全会提出要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。新修订的《预算法》提出建立“全面规范、公开透明”的现代预算制度,并就预算公开作出了内容明确、操作具体、责任落实的规定。2016年,中共中央办公厅又专门发文要求进一步深化预算公开,提出了“公开是常态,不公开是例外”的原则和更加明确具体的要求,并将预算公开纳入了政府考核范围。下半年还开展了全国范围的预算公开大检查。由此可见,党中央建立透明政府的态度是明确的、要求是迫切的。预算全面公开,保证了公众的知情权。接下来,公众就会运用、发挥他们的参与权、表达权与监督权。2015年,广州市天河区公开的预算中现“天价”优盘等问题,被媒体炒得沸沸扬扬。广州市人大代表曾德胜发表文章质问“这样的预算当初是怎么审议通过的?”。2016年1月,还有记者就贵州省政府3年共1.77亿元的“留守儿童关爱基金”使用及审计情况未公开,起诉了贵州省政府和毕节市政府。这些都是公众逐步参与的体现,也提醒人大要加强预算审查监督工作,鼓励公众有序参与、正确表达,主动接受社会公众的监督。
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