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2017 年 第 3 期    【总第 336 期】 回首页
让代表建议“提得好办得好”
○王晓 滕修福
各级人大代表向本级人大或其常委会提出建议、批评和意见(以下简称“代表建议”或“建议”),是执行代表职务的法定重要权利和为民代言的具体表现形式。代表建议如何“提得好办得好”?在此,笔者就代表提建议应注意把握的相关问题谈一管之见。
(一)关于代表建议与代表议案的区别。
一是人数要求不同。依据全国人大组织法第十条之规定,一个代表团或30名以上全国人大代表联名,可以提出议案;依据地方组织法第十八条第二款之规定,县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡镇一级人大代表5人以上联名,可以提出议案。而代表建议则没有法定人数的门槛,一般是代表单独提出,当然也可以由代表联名提出。这里有必要强调的是,代表提建议未必非要寻求代表联名附议不可,尤其是不能强人所难,其他代表也不能无原则的附议签名。
二是时间要求不同。代表议案一般在人代会期间提出,且有具体的截止时间;纵然是在人代会前提出,也要待到召开人代会由大会主席团来研究决定是否提交全体代表会议表决。而代表建议可以在人代会期间提出,也可以在闭会期间提出。
三是范围要求不同。代表议案的范围有明确的法定性,即“人民代表大会职权范围内的议案”(全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定)。而代表建议的范围宽泛,即能“提出对各方面工作的建议、批评和意见”。
四是撰写要求不同。依据代表法第九条之规定,代表“议案应当有案由、案据和方案”。所谓案由,是指提出议案的理由,就是为什么要提出该议案,通过该议案的必要性等;所谓案据,是指提出议案的依据,包括理论和事实依据,该议案的合理性、可行性等;所谓方案,是指解决问题的具体办法,具体办法是议案的核心内容,是要交付表决的内容,只提出问题,没有具体解决方案,不能作为议案提出。而代表建议只原则要求“应当明确具体,注重反映实际情况和问题”(代表法第十八条和第二十九条之规定)。这里有必要强调的是,代表建议虽然没有明确的格式要求,但也要明确具体,尤其是有具体诉求事项的建议,应比照议案的三要素来谋篇布局。
五是处理程序不同。依据全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定,各级人大代表议案,由大会主席团决定是否列入大会议程,或者(县级以上)先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。而代表建议则比较简单,由本级人大常委会办事机构(或乡镇人大主席团)“交有关机关和组织研究处理并负责答复”即可。
六是法律效力不同。议案一旦成案,尤其是大会主席团决定列入大会议程交全体代表表决通过的代表议案,就是人大决定,有关机关必须执行落实。而代表建议只是单个代表或少数代表的建议、批评和意见,有关机关、组织只要与提建议代表联系沟通并听取意见,在法定期限内答复即可。这里需要强调的是,代表建议的事项往往代表着原选区选民或选举单位和广大人民群众的诉求和期盼,有关机关、组织理应充分尊重代表的建议权,尽可能地将代表合情合理合法的建议事项办成。
(二)代表建议应注意把握的几个问题。
“各方面工作”应该包括哪些工作。关于代表建议内容范围,法律原则规定代表有权向本级人大或其常委会提出对“各方面工作的建议、批评和意见”。笔者认为,代表建议应该包括以下几个方面:一是法律规定属于本级人大及其常委会职权范围内的问题,如立法、监督等问题;二是关于人大会议中的各项工作,如审议议案和报告中发现的问题;三是关于闭会期间遇到的有关问题,如在视察、调研和执法检查等活动中发现的问题;四是关于坚持、完善和发展人民代表大会制度和人大自身建设等方面的问题;五是涉及国家方针、政策的一些问题;六是关于对“一府两院”相关工作开展和工作人员履职的相关问题;七是关于原选区选民或选举单位和广大人民群众关心、关注的热点、难点问题和民生诉求等。总体来说,代表应当主要围绕当地改革发展稳定的大局,围绕经济、政治、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题,对本级人大及其常委会、“一府两院”及其部门等有关机关、组织的工作提出建议、批评和意见。
关于如何做到“应当明确具体,注重反映实际情况和问题”。2010年代表法第二次修正之所以增加规定代表提建议“应当明确具体,注重反映实际情况和问题”是有现实针对性的。笔者认为,要做到代表提出的建议、批评和意见“明确具体,注重反映实际情况和问题”,最起码要做到建议的事项要言之有物、批评的理由要言之有据、意见的提出要言之有理。具体来说,代表建议起码要具备以下“三性”。首先是现实针对性。代表建议要针对现实情况和存在问题而提,一般应一事一议,做到有情况、有分析、有具体意见,不能空泛笼统或无中生有,也就是说,没有实际内容、泛泛而谈的建议,没有必要提。其次是事项可行性。代表建议的具体事项,要切合实际,要合情合理合法,既不能好高骛远,也不能强其所难。诸如涉及重大项目建设、要钱要物等情况的,涉及检察权、审判权行使的个案,要慎重提出。再次是广泛代表性。人大代表是原选区选民或选举单位和广大人民群众的法定代表人,建议的事项应具有广泛的民意代表性,既不能偏离民意,更不能公权私用。诸如涉及代表本人或其亲属问题的,代转群众来信的,属于学术探讨、产品推销的,都不宜作为代表建议提出。此外,“一府两院”已经正在实施或计划实施的事项,也没有必要重复提建议。
关于如何“与代表联系沟通,充分听取意见”的问题。这也是代表法在2010年修改时,对有关机关、组织办理代表建议的法定程序要求。严格意义上来说,如果承办单位不与提建议代表联系沟通并听取意见,就是程序违法。如此规定,进一步依法强化了有关承办单位办理代表建议的主动性,进一步增强了代表建议办理的法定性,是对代表为民代言、执行职务的保障。笔者认为,有关机关、组织办理代表建议,要尽可能地与提建议代表面对面联系沟通,变“文来文往”为“人来人往”,充分听取提建议代表的真实想法和民意诉求。
关于怎样才算“研究处理并负责答复”了。对代表建议的办理结果,法律只规定有关机关、组织要予以“答复”,没有强制规定要把代表建议的事项必须落实到位,这是代表建议的法律效力所决定的。代表建议只是个别代表的意见和建议,有关机关、组织未必非要采纳不可。但是,代表建议是代表为民代言的具体表现形式,往往是原选区选民或选举单位和部分群众的期盼和诉求,有关机关、组织也不能不引起重视。因此,2010年代表法修改,特别增加一条(第四十二条)对有关机关、组织办理代表建议进行了限期(三个月内,最迟六个月内)和程序(与代表联系沟通并听取意见)要求,对代表建议权依法予以保障。笔者认为,有关机关、组织办理代表建议,应依法依规按程序在限期内办理答复,将代表合情合理合法的建议事项尽可能办成,使提建议代表真正满意。如果代表建议的事项因主客观原因不能办成,或出现有极个别提建议代表不满意的情况,但只要依法而为了,也算是“研究处理并负责答复”了。对于未办成的事项或代表不满意的情形,有关机关、组织应当在依法向本级人大常委会报告时作出特别说明,要得到本级人大常委会认可。
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