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2016 年 第 9 期    【总第 330 期】 回首页
人大代表资格审查的 立法完善及职能行使
○王晓 修福
2015年8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议通过了对选举法的第六次修正,进一步明确了“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”的具体情形,进一步完善了代表资格审查制度,对新一轮各级人大代表换届选举中代表资格审查的职能行使提出了新要求。
依据新修正的选举法、代表法等相关法律条款,结合代表资格审查工作的具体实践,笔者就代表资格审查委员会应履行的职能和行使的职权,新解归纳如下:
(一)依法行使对新当选代表资格是否有效的审查权。依据地方组织法第五十一条和本次选举法修正新增第四十六条之规定的情形,代表资格审查委员会应“依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见”。本次选举法修正还特别在第五十六条新增第五款,明确届中补选代表也应依法定情形进行资格审查;本次选举法修正还特别新增第三十四条规定接受境外资助为“其他当选无效的违法行为”。
笔者认为,为了更好地依法行使对新当选代表资格的审查权,代表资格审查委员会应参与本级人大代表换届选举的全过程,包括届中补选代表的全过程,依法提前介入同步进行合法性审查。如在县乡两级人大代表直接选举时,从人大代表换届选举(或补选)实施方案的制定,到人大代表总名额的确定和分配、选民登记和张榜公布、选区划分和应选代表数的确定、提名推荐初步代表候选人的基本条件和张榜公布、正式代表候选人的酝酿确定和张榜公布、代表候选人与选民见面和互动,以及选举日的投票选举和选举结果统计公布等一系列与代表选举有关的程序和活动,代表资格审查委员会都有必要参与其中,依法及时审查发现和纠正不合法行为,尽可能地避免当选无效。
笔者认为,代表资格审查委员会关于新当选代表资格是否有效的报告也应尽可能依法逐一详细报告。如选举实施方案是否有悖法律,选举日及相关法定日期的确定是否合法,选区划分、选民登记、代表名额分配、代表候选人的确定、选举程序等是否合法,是否存在贿选等破坏选举和其他当选无效的违法行为(如重复当选、接受境外资助等),都应一一向本级人大常委会报告清楚,并提出当选代表资格是否有效的意见,清楚明了地供本级人大常委会审查确认。如果有涉及个别代表的当选无效,应明确指出不符合哪一条款的法律规定,并提供相关证据材料以佐证。
(二)依法行使对代表暂时停止或恢复执行职务的报告权。这一法定职能是2010年代表法进行第二次修正时予以明确的。依据代表法第四十八条之规定,代表出现“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;”或“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。”这两类法定情形之一的,依法“暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告”。一旦暂时停止执行代表职务的情形,依法“在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务”。
笔者认为,代表资格审查委员会对代表暂时停止执行职务,不仅仅只是报告而已。应对出现法定暂停执行代表职务的相关法律文书的合法性和程序性进行审查,如代表被刑事羁押或刑事审判,是否得到了本级人大主席团或其常委会的许可,相关程序是否到位等。
笔者认为,一旦暂时停止执行代表职务的情形在代表任期内消失,如被解除羁押或被判无罪、免予刑事处罚,只要没有依法被终止其代表资格,代表资格审查委员会应及时行使报告权,向本级人大常委会报告恢复其执行代表职务。
此外,与暂时停止执行代表职务相关联的人大及其常委会许可权的行使,代表资格审查委员会也有必要履行审查报告之责。宪法第七十四条和地方组织法第三十五条、代表法第三十二条分别赋予了县级以上各级人大及其常委会的许可权,即:非经本级人大主席团或其常委会许可,县级以上(不含乡镇一级,乡镇一级只要事后报告即可)各级人大代表“不受逮捕或者刑事审判”,如果“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当得到许可。依据代表法第三十二条第三款之规定,人代会期间的大会主席团或闭会期间的人大常委会受理公检法等有关机关提出的关于许可逮捕或刑事审判代表以及其他限制代表人身自由措施的申请,“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。”
笔者认为,许可逮捕或审判代表以及限制代表人身自由的后果情形,即是暂时停止执行代表职务的法定情形,二者属于前因后果关联。因此,将是否决定许可的相关情形审查权交给代表资格审查委员会进行把关审查并向常委会进行报告,不仅有助于提升大会主席团或其常委会据此作出决定的准确性,也有助于代表资格审查委员会依法行使对代表暂时停止或恢复执行职务报告权的连贯性。
(三)依法行使对代表资格终止的报告权。依据代表法第四十九条之规定,各级人大代表有下列七种情形之一的,即:“(一)地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的;(二)辞职被接受的;(三)未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的;(四)被罢免的;(五)丧失中华人民共和国国籍的;(六)依照法律被剥夺政治权利的;(七)丧失行为能力的。”其代表资格终止。依据代表法第五十条之规定,代表资格终止由代表资格审查委员会报本级人大常委会(乡镇一级报人大)予以公告。
笔者认为,代表资格终止的七种情形,无论是哪一种情形,代表资格审查委员会都要审查确认后方可向本级人大常委会进行报告,不能想当然。如:对“地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的”,要有户口迁移证明或调令、职务变动文件等相关证明文书;对“辞职被接受的”,应有本级人大或其常委会接受辞职的决定文书;对“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”,这一情形要注意“未经批准”和人代会的法律限制规定,相关会议报到和签到材料等要准确且有说服力,只有未经批准两次不出席本级人代会的代表,才依法终止其代表资格,如果经过批准或只是缺席其它视察、调研活动,则不能随便终止其代表资格;对“被罢免的”,要有原选区选民或选举单位(下一级人大或其常委会)合法有效的罢免表决结果材料;对“丧失中华人民共和国国籍的”,要有代表注销国籍的文书或取得他国国籍的相关文书和证明材料;对“依照法律被剥夺政治权利的”,要有法院判决生效且明确附加剥夺政治权利的文书;对“丧失行为能力的”更要慎重,除非有医疗等权威机构证明,否则一般不宜对伤残代表适用这一情形来终止其代表资格。
除此之外,代表资格审查委员会还有向本级人大常委会报告代表总数之责。届中代表总数出现变动是难免的,因此届中每次人代会召开之前,都需要重新统计确认一下代表总数。这一任务理所当然应该由代表资格审查委员会来进行权威报告,因此在每一次人代会召开之前的人大常委会会议上,代表资格审查委员会都要例行作诸如《代表出缺和补选代表情况的报告》,说明代表变动情况,为人代会召开确认代表总数。
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