国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 9 期    【总第 330 期】 回首页
城乡建设管理的雅安探索
————“4·20”芦山强烈地震灾后重建新村聚居点管理的地方立法思考
○吴雅明 何建强 梅伯鹏 李晓辉
“4·20”芦山强烈地震后,经过三年不懈努力,灾区重建任务已基本完成,全市共修建了新村聚居点232个,雅安新农村建设发生了翻天覆地的变化,实现了跨越式发展。但是,我们也应该看到,快速推进的新村聚居点建设步伐大大超越了当前雅安农村生产力发展水平,农民的生产生活习惯还不能适用新的聚居生活方式。
如何巩固好利用好重建成果,实现对新村聚居点有效管理,使农民尽快融入新农村的生活,真正实现王东明书记提出的“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”目标,是雅安在今后一个时期面临的一项迫切任务。对新村聚居点有效管理,首先要做到有法可依、于法有据。当前,新村聚居点管理可供适用或参照的条文散见于一些法律法规和规范性文件之中,有的还存在法律空白,缺乏系统的专门立法,这就给地方立法提出了新的课题。

雅安新村聚居点管理的
特点和地方立法依据
从调研来看,雅安新村聚居点管理存在如下主要特点  :
一是雅安新村聚居点内居民跨村集中居住的情况比较普遍,跨村居民具有双重身份,既是原所在村的村民,又是新村聚居点的居民。按照《村民委员会组织法》的规定,村民通过村民大会管理本村公共事务,由村民大会选举产生的村民委员会办理本村公共事务,而聚居点作为所在村的一部分,本村村民有权进行管理,但聚居点内的外村村民由于组织关系不在本村,不能依法以本村村民的身份参与聚居点事务的管理。作为聚居点的居民,聚居点的事务涉及切身利益,应当参与聚居点事务的管理,依法享有相关权利并承担义务。
二是自管委综合了实现聚居点全体居民意志和物业管理服务的双重职能。自管委作为新村聚居点内居民自主管理、自我服务的基层群众服务性组织,一方面充当聚居点居民决议决定执行机构的角色,另一方面又代表聚居点居民对新村聚居点事务进行自我服务、自我管理,主要体现在聚居点内物业管理方面,也可以配合当地村组对本村范围的其他事务提供协助。
三是聚居点内产权关系与城市居民小区内的产权关系有所不同。依据《物权法》,城市居民小区内产权关系主要是居民个人所有和居民共同共有关系,而新村聚居点涉及国家资金投入、灾后项目重建、援建和捐赠资金、集体土地流转以及村民房屋自建等因素,新村聚居点内的产权关系除具备城市居民小区内产权关系外,还存在其他复杂产权关系。
根据《立法法》第七十二条的规定,从总体上看,新村聚居点管理属于城乡建设管理事项,在设区的市地方立法权限范围内。按照《物权法》的规定,需要明晰聚居点内国家、集体、个人的产权关系。依照《村民委员会组织法》,需要明确村民委员会与聚居点的相互关系,同时参照制定聚居点内的管理制度体系。参照《物业管理条例》《四川省物业管理条例》,制定聚居点内的物业管理办法。同时,可依据和借鉴《四川省城乡环境综合治理条例》和农村面源污染防治等各方面的法律法规和有关政策,对新村聚居点的环境卫生、村容村貌和垃圾污水处理等作出规定。

新村聚居点管理立法的制度设计
基于上述雅安新村聚居点管理的特点,依据和参照有关的法律法规规定,对新村聚居点管理立法作出如下制度设计  :
(一)户主会议、自管委及其职能设置
聚居点居民是聚居点管理的主体,也是聚居点管理的最终受益者,应当充分发挥其作为聚居点管理主体的作用。为了更好地解决聚居点跨村居民行使管理权利、履行管理义务的问题,通过地方立法设置户主会议、自管委制度,该项制度也是整个新村聚居点管理法规的基础性制度。
聚居点居民以户为单位,每户确定一名代表作为户主,由户主组成户主会议,每年召开1-2次会议,如遇重大紧急事务需要讨论决定,也可临时召集。户主会议是聚居点实施自主管理的最高议事组织形式,负责讨论决定聚居点管理的各项重大事务。户主会议可以通过制定议事规则,对议题提出、会议召集、表决规则、自管委选举等作出规定  ;可以制定公共管理经费收支制度,对费用项目、标准、财务监管及自管委人数、管理补助标准、卫生水电服务人员工资标准等作出规定;还可以通过村规民约等形式对公共卫生管理、公共设施管理等事项作出细化规定。户主会议有权选举、罢免自管委成员,有权对自管委的管理工作、公共管理经费收支情况予以监督,有权撤销或者变更自管委不适当的决定。户主会议的决定对居民具有约束力,居民有义务遵守和执行户主会议讨论决定的事项,如应当按照讨论决定的项目和标准交纳管理费用。
新村聚居点自管委是由聚居点居民户主会议选举产生、执行户主会议决定的执行机构,同时又是对聚居点内房屋、配套设施、公共场地等开展自主管理,维护聚居点物业管理秩序的群众服务性组织。当前,各聚居点自管委基本上是在自建委基础上转化而来,在新村管理中发挥着主力军作用。其中,村组干部在自管委内发挥着骨干作用,村组干部领导参与自管委工作,既可发挥村组干部的角色优势,又可降低管理成本支出,是当前自管委建设的重要经验。自管委负责召集户主会议并向其报告工作;负责监督执行户主会议制定的各项制度  ;负责管理聚居点管理经费,接受户主会议监督  ;负责听取居民的意见建议,提升管理工作水平  ;负责选择环境卫生维护、供水供电设施维修人员,并监督其开展工作;通过组织参与调解进新村等方式,积极协调化解邻里纠纷,和谐乡里  ;协助政府、村民委员会对城乡规划建设、集体土地进行管理。为了维护聚居点管理的可持续性,自管委成员应当获得相应的管理补助。聚居点居民应当自觉接受和支持自管委依照法律法规、村规民约及户主会议的授权开展管理工作,培养和提高自觉维护集体生活秩序的意识。
(二)自管委与所在地村民委员会的关系界定
为了贯彻落实中央《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》有关要求,维护村民委员会的法定地位和作用,应当通过地方立法理顺新村聚居点与所在地村民委员会的关系,明晰自管委的权利、责任界限,同时加强所在地村民委员会对新村聚居点管理的指导。
按照《村民委员会组织法》的相关规定,村民大会是处理本村公共事务的最高议事机构,对本村事务的决定具有最高效力且范围及于全村。按照属地管理原则,新村聚居点的公共事务是其所在村公共事务的一部份,村民大会处理本村事务的决定效力高于新村聚居点户主会议对本聚居点公共事务作出的决定。村民委员会作为村民大会的执行机构,新村聚居点自管委也应当是户主会议的执行机构。因此,一方面作为聚居点所在地的村民委员会,应当履行第一责任人的职责,加强对聚居点工作的指导和监督,确保本村各项决定在聚居点的贯彻实施  ;另一方面作为村所辖范围内的新村聚居点自管委,要明确自己的工作定位,自觉维护村民委员会的权威,防止在新村聚居点范围内以自管委来取代村民委员会的法定地位和作用。
(三)自管委与政府相关部门、乡镇政府的关系界定
为了加强政府及相关部门对新村聚居点的依法行政,既要依法履行法定职责,又要防止大包大揽、随意干预和插手新村聚居点事务,保障新村聚居点管理依法进行,维护聚居点居民对聚居点管理的合法权利,通过地方立法界定户主会议、自管委与政府相关部门、乡镇政府的关系。
对新村聚居点实施行政管理的权力由县区政府相关部门及当地乡镇政府行使。聚居点所在地乡镇政府作为基层行政机关,直接实施对聚居点的综合行政管理。乡镇政府既要尊重户主会议、自管委实施自主管理的权利,也要加强对自管委管理新村工作的支持和指导。特别是在新村管理起步阶段,乡镇政府需要加强对户主会议召集、自管委选举、制定管理规约和议事规则的指导,为聚居点实施自主管理开好局、起好步。县区和乡镇两级政府应当梳理聚居点管理经费支持政策,建立公开透明、规范可期的聚居点管理经费配套制度,为新村聚居点的管理提供经费支持。对聚居点的具体管理事务,应当由新村居民自主决定、自我管理。
(四)新村聚居点运行管理的保障机制设置
针对新村聚居点内的复杂产权关系,要逐项加以理顺,通过地方立法来明确权属各方在新村聚居点管理中的责任。
一是国家资金投入形成的资产,有政策量化并已经移交给村集体的,应按照村集体资产管理要求,由村集体按照有关规定进行运行维护;对于国家投入、产权没有发生变化的资产,应当按照国有资产管理相关规定,落实保证资产的运行维护费用。二是捐赠资金投入形成的资产,按照捐赠对象确定资产权属,由受捐赠对象行使管理权利,承担相关管理运行维护费用。三是对于聚居点内居民个人所有的房屋,居民个人应当承担管理维护的责任,同时有义务维护新村规划整体风貌,个人无权随意改变,更不允许私搭乱建。四是对于聚居点内的公共房产,在不改变权属的前提下,聚居点居民有管理和使用的权利,收益归聚居点所有并用于日常管理。五是关于聚居点内房前屋后土地的使用,分两种情况区别对待  :一种是具有场镇功能的新村聚居点的土地,属于国家征用的划拨用地,应当按照城乡规划的用途,任何个人不得擅自改变  ;另一种是不具有场镇功能的新村聚居点的房前屋后的土地,在不改变土地权属的前提下,应当明确新村聚居点有权管理使用,主要用于微菜园、花坪草坪等景观绿化,具体办法由户主会议决定。
另外,关于自管委日常运作经费保障。从雅安目前状况看,绝大多数难以自行承担,可采取多种途径予以筹集,包括居民自筹、聚居点内设施经营收益、政府补助和捐赠资金等,但主要应依靠政府给予支持,以确保其作用的发挥。
(五)新村聚居点管理中的权利救济机制设置
新村聚居点管理涉及新村居民、户主会议、自管委、村民委员会等各方的权利、义务和职责。为了保障各方依法享有权利、履行各自义务和职责,在新村聚居点管理地方立法中需要设置权利救济机制和监督约束机制。
对此,可依据和参照《村民委员会组织法》作出相关规定,如:新村聚居点的村规民约、户主会议、自管委的决定不得与宪法、法律、法规、国家的政策以及村民大会的决定相抵触,不得有侵犯新村聚居点居民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如有违反,聚居点所在地的村民委员会可以要求改正,拒不改正的,由乡镇人民政府责令改正。新村居民认为户主会议或自管委决定的事项侵害其合法权益的,可以向聚居点所在地的村民委员会提出改正要求,也可以请求人民法院予以撤销。对自管委而言,新村居民拒不履行户主会议讨论决定应当履行的义务,自管委可以以自己名义提起诉讼要求其履行。户主会议也有权撤销或者变更自主管理委员会不适当的决定,评议自主管理委员会成员的工作。自管委应当定期如实公布公共经费的收支情况,对较大数额开支应当及时公布,接受居民监督。自管委成员私分、侵吞聚居点管理经费的,户主会议有权要求负有责任的自管委成员个人承担退还责任,并可追究相应法律责任。

聚居点管理立法过程中
应当重视的几个问题
(一)关于聚居点管理地方立法的适用范围。自新农村建设以来雅安市内已有大量新村建设成果,主要为芦山地震重建新村聚居点和水电工程移民聚居安置点两类。两者因建设安置政策不同,后续管理面临的情况也存在较大差异。一是前者源于自然灾害,由居民自愿选择进行的集中安置  ;后者是因国家大型水电工程建设需要,政策性很强,具有明显的强制性。二是前者只是变更了居住生活地点,不涉及生产资料的转移  ;后者的承包土地等生产资料作了相应调整。三是前者只是改变了居住地,不涉及涉及原村组调整关系的变动  ;后者随着移民改变了原村组关系,移民户籍关系随之迁入,成为迁入地正式的村民。四是两者享受的政策有所区别,前者政策阶段性较强,集中在灾后重建过程中  ;后者政策具有一定的延续性,比如水电移民至今尚仍在享受相应政策,而且政府还可能针对移民安置后续问题陆续出台相应移民帮扶优惠政策。五是移民群体所反映出的问题具有特殊性和敏感性,移民安置点实行移民自主管理是否有利于移民相关问题和矛盾的解决,是否有利于移民群体融入当地的生活生产,值得商榷。雅安新村聚居点除主要包括上述两类外,还将包括大量的发展中的自然村落、新农村建设中的聚居点以及其他工程移民安置点等等。上述这些聚居点管理的方向都应当是依法科学地进行管理。就目前而言,鉴于我市地方立法工作尚处起步阶段,立法经验尚待积累,涉及面不宜太广。为了突出巩固“4·20”芦山地震灾后重建成果的立法主题和特色,此次立法调整的范围应当确定为“4·20”芦山地震重建的新村聚居点,其他聚居点可以参照执行。待地方性法规实施一定时间后,继续深入调研,再适时启动修法程序,逐步将其他新村聚居点纳入适用范围。
(二)应当明晰并调整好政府投入与居民自担之间的利益关系。一方面新村聚居点居民作为自我管理、自我服务的主体,应当增强新村聚居点管理的主动性和责任意识,认真履行诸如管理费用交纳等义务,克服过于依赖政府的思想;另一方面政府作为灾后重建的组织实施者,要继续加强对新村聚居点的后续管理,避免推卸责任,甚至出现利用新村聚居点公共经营场所与民争利的现象。地方立法时要找准双方权利义务的平衡点,明确规定政府在新村聚集点管理中的权力界限、公共设施运行维护的经费保障等责任,同时明确规定居民在卫生管理、水电费交纳等方面应当自行承担的义务。
(三)立法条文应当注意确定性与灵活性相结合。此次地方立法需要为新村聚居点的管理搭建起制度框架,应当对自管委的产生程序、自管委与户主会议及村组、政府的关系界定、权利救济途径、法律责任等作出明确规定。至于卫生管理、微田园管理等具体要求和措施,可交由居民通过户主会议制定村规民约等予以规范,不宜越俎代庖。雅安市内各县区、各村组自然禀赋不同,民风民俗各异。较原则的规定可为发挥基层智慧预留空间,通过发挥基层群众积极性和创造性推动基层民主的发展。同时也适应各地不同的经济发展水平,为新村探索后续经济发展预留空间。但对聚居点公共设施的维护责任、自管委运行经费来源、新村聚居点内房前屋后土地管理使用的主体等应当通过地方立法予以明确。
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