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2016 年 第 11 期    【总第 332 期】 回首页
积极承接地方立法 提升经济社会法治化管理水平
○巴仁
党的十八届三中、四中全会相继提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”和“赋予设区的市地方立法权”。这次立法扩容适应了我国经济社会发展的需要,有利于发挥地方立法对国家立法拾遗补缺的作用,充分体现了民主法治建设进程的加快。2014年8月25日全国人大常委会初次审议立法法修正案(草案)后,我们即紧盯立法扩容动态,坚持早研究、早部署、早启动,从思想、组织、制度、能力等方面做足承接地方立法的各项准备,2015年12月3日省人大常委会确定我市人大及其常委会开始行使地方立法权,实现了地方立法权在我市顺利落地。
一是突出组织建设,强化地方立法的机构职能和队伍。前不久,省委东明书记说,“巴中是一个后发赶超的典型,当前正面临难得的发展机遇”。在后发赶超中,巴中既面临加快发展、精准脱贫、全面小康的艰巨任务,又面临城市管理、生态建设和历史文化保护的多重矛盾,更加需要运用法治思维、法治方式来管理经济、管理社会。赋予设区的市地方立法权,为巴中提升经济社会法治化管理水平提供了重大契机。我们及时向市委汇报,市委着重从机构、编制、人员上给予充分保障,支持和推动我市尽快获得地方立法权。机构方面,继2015年3月人代会通过设置市人大法制委员会的决定后,今年1月的人代会又通过了设置市人大财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、城乡建设环境资源保护委员会的决定。强化常委会法制工作委员会职能,内设综合科、法规科、备案审查科,并增设了常委会内务司法工作委员会,实现了立法与监督的分开。编制方面,为满足立法需要,在编制十分紧张的情况下,去年一次性新增编制7个,重新核定了专委会领导职数,专委会组成人员按实际需求配备,目前分别为5-8人。人员方面,为改善干部队伍结构,我们先后提拔、交流一大批科级以上领导干部,选调、引进年轻干部和优秀人才16人。特别是注重调配法治工作人才,近两年来新进法律专业人才5人,使机关干部中具有法学专业背景或法律从业经历达14人,通过国家司法考试6人,保证了足够的立法工作力量。
二是突出制度建设,做到地方立法有章可循。地方立法是我国立法活动的重要组成部分,具有严格的规范性、程序性、专业性。完善的立法制度体系是保证立法质量的前提性、基础性需要。去年初我们着手制定各项立法制度,经过多方调研考察、充分征求意见、反复论证修改、会议审议通过,形成了以《巴中市地方立法条例》为统领的较为完备的地方立法制度体系,包括地方性法规立法技术规定、立法听证会规则、公开征集地方立法选题和立法建议办法、法规草案公开征求意见办法、立法顾问若干规定、常委会法制工作委员会工作职责,各专委会分别制定了议事工作规则,制作了立法流程图,涵盖了立项、起草、提出、审议、表决、报批、公布、备案等全部过程,确保了立法工作规范有序。尤其是建立了人大与政府之间的协同推进机制、与政协和民主党派之间的立法协商机制,理顺了人大内部协调运行的立法工作机制,明确法制委侧重“议事”,负责地方性法规统一审议,法工委侧重“办事”,负责办理地方立法的具体事务,内司工委侧重“监督”,负责联系法院、检察院、公安、司法、民政等方面的工作,其他专委会除承担监督工作外,负责对各自领域的法规案进行审议,向法制委提出意见。我们坚持科学立法、开门立法、民主立法,注意把握立项、起草、审议三个中心环节,建立了立法协作、立法咨询和公开征集立法项目、立法建议、立法听证等机制,提升公众参与度,汇聚各方智慧,回应社会关切,使基层立法更接地气、更具公信力、更有适应性。
三是突出能力建设,提升地方立法工作水平。设区的市行使地方立法权是一项全新的工作,立法能力建设尤为关键,是地方立法权“接得住”“用得好”的重要保障。一方面,我们注重学习培训。坚持把法律知识的学习和法治素养的培育结合起来,提升学习培训的层次和覆盖面,增强人大干部和人大代表的法治思维、法治理念、法治信仰和法治能力。除落实内部定期学法、事前学法、会前学法等制度外,几年来组织市县两级人大干部以及部分人大代表、乡镇人大主席或副主席参加全国人大、省人大培训达500多人次。尤其是2014年以来,我们先后参加了全国人大常委会第五期立法法培训、省人大常委会立法培训等6期82人次立法专门培训,选派了1名同志到省人大常委会跟班学习立法工作,3批17人次赴省内外考察学习立法工作。同时,每年至少举办2次以上法治培训,邀请了全国人大何绍仁、万其刚、王全斌,省人大王希龙、张力、杨筠等领导和中国政法大学焦洪昌、四川大学万毅、西南政法大学汪太贤等法学专家来巴授课,举办法制讲座13次。另一方面,我们注重借智借力。兼顾法律人才和城市建设、环境保护、历史文化等专门人才,合理选配专门委员会委员。聘请了万其刚、焦洪昌、汪太贤、周波(四川大学建筑与环境学院)等12名同志为巴中首批立法顾问,包括了法学研究类和法律实务类专家。探索建立第三方起草机制,在西南政法大学设立巴中市地方立法协作基地,承担地方立法论证、评估和部分法规草案起草等事项。依托省人大常委会的法制联系点,完善立法联系工作制度,确定了联系点成员单位和基层联系单位,从市、县区、乡镇三个层面遴选了10名法制工作联络员。
四是突出规划引领,保障地方立法有序推进。凡事预则立,不预则废。立法也需要科学的规划引领,避免一哄而起、一哄而上,避免出现“大跃进”式的立法局面。我们自觉把党的领导贯穿立法工作始终,坚定政治方向、坚持问题导向、坚持民生取向,紧扣党委决策部署和全市工作大局,科学确定立法项目、立法规划和立法计划,突出立法的及时性、针对性、可操作性,发挥立法对地方经济社会发展的引领推动作用。去年,我们开展了多层次的深入的立法需求调研,从市级各部门、各县区和社会公众等方面征集到立法议题128个,建立了立法项目库。按照“小而精”的指导思想,经过反复论证筛选,最终将城市烟花爆竹燃放安全管理、广场管理、绿化管理、污水排放管理、饮用水水源保护、噪声污染防治、红军文物保护、石窟保护、光雾山诺水河风景区管理等18个项目纳入2016年至2020年立法规划,实行动态管理。我们分清轻重缓急,坚持循序渐进,制定了年度立法计划。具体立法中,不仅遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则,同样坚持“小而精”,不搞“大而全”,避免简单重复上位法和照搬照抄,力求简便易行,力求务实管用,既有利于行政机关执法,又有利于全体公民守法,重在解决本地的实际问题,真正发挥地方立法对国家立法拾遗补缺的作用。
在首批获得设区的市地方立法权后,今年我们已对三部地方性法规草案进行了初次审议,立法工作正有序开展、稳步推进。但是,作为设区的市,地方立法才刚刚起步,完全没有实践经验,立法工作尚需进一步探索。第一,始终把立法能力放在突出的位置来抓。承接地方立法,立法能力是核心、是关键。立法能力建设永远在路上,必须持续不断强化地方立法工作人员和人大常委会组成人员的法治教育、法治培训,增强立法工作者的政治意识、法治素养和实际操作能力。第二,加强政府的法制建设。特别是要加强政府的法制机构和职能队伍建设,促进政府法治能力和水平的提升,避免地方立法“一头热一头冷”。第三,以人大换届选举为契机优化人大及其常委会的组成结构。要提高人大常委会组成人员、人大代表中具有法治思维、法学知识、法治实践阅历的人员比例,以适应地方立法的要求。第四,建议省人大进一步加大对市、州人大立法工作的指导监督力度,建立协调顺畅的沟通机制,促进地方立法有序稳步推进。
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