国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 7 期    【总第 328 期】 回首页
人大专项资金监督实践与思考
○成仁
各级政府为促进本地政治、经济、
文化、社会、生态等事业的顺利发展,
在满足行政运行支出基础上,往往还设
立一些具有“专款专用”性质的资金项目,
即我们通常说的专项资金。随着成都市
经济快速发展、财政收入水平不断提高,
专项资金种类和规模也在不断增多、增
大,资金项目支出无明确标准,其灵活
度较一般行政运行经费要高。因此,如
何监督这类资金的高效使用,也是人大
监督财政预算的重点。
监督力度逐步增强
近几年,成都市人大相关专门委员
会和常委会相关工作机构不断探索和努
力,采取“由点及面”、“点面结合”
的监督方式,通过专项审查、专题审议、
专项监督等形式,对市级财政专项资金
的监督力度逐步增强,效果逐渐显现。
(一)以预算决算审查为重点,把
好人大审查关
对财政预算、决算的审查批准,是
各级人大及其常委会的法定职责。为切
实把好首、尾两头的审查关,成都市人
大财经委和常委会预算工委做了一些探
索。在审查财政预决算和部门预决算时,
采取普遍与重点审查相结合、回头看与
延伸式审查相补充的方式,重点关注专
项资金量大、问题较多部门的预决算草
案。不断细化和完善审查指标体系、细
化和规范报审资料,要求各部门就重大
专项资金立项依据、测算标准、项目绩
效目标等方面的资料一并报人大,作为
预审和初审的审查资料并要求财政部门
结合审查中发现的问题和提出的意见建
议,指导和督促各部门及时整改完善。
在审查结果报告中,连续多年专门就市
级财政专项资金管理方面存在问题,提
出有针对性的意见建议。经过连续几年
的审查、跟踪,市级专项资金预算编制
水平有了较明显提升,预算编制的精细
化不断提高。
(二)以专项督查为手段,夯实人
大对点的监督
2013  年,市人大财经委和常委会预
算工委专题审议了2013  年市级财政重点
专项资金安排使用情况;2014  年围绕“财
政资金对产业发展的促进作用”专题,
由常委会预算工委组织成立专项监督组,
通过座谈、走访、专题听取汇报等形式,
先后对市财政局、市经信委、市金融办
等12  个市级部门,及成都工投集团、成
都彩虹电气集团公司、成都硅宝股份公
司等12  家企业展开督查调研,深入了
解全市财政资金扶持产业发展的工作情
况、成效和问题,并就如何提高资金使
用效益提出指导性意见,形成了《关于
我市财政资金对产业发展的促进作用的
专项监督报告》;2015  年将市人大代表
提出的“关于加大病危桥改造补助资金
的建议”作为重点督办件。市政府高度
重视,研究制定了2016-2018  年全市农
村公路534  座旧危桥改造整治计划,并
整合相关专项资金,确保资金投入需求。
同时,按照我市“交通先行”发展战略,
2014、2015  年还重点开展了对地铁建设
资金使用情况及工作进展的专项督查,
提出的相应建议也被采纳。
(三)以监督“绩效”和“审计”
为抓手,夯实人大对面的监督
我市财政部门自2009  年开始探索
预算绩效管理改革,推行以“结果为导
向”的预算管理模式。随着这项改革试
点的不断完善,市人大开始探索通过监
督绩效来监督预算管理的路子。2014  年、
2015  年,由部分市人大财经委委员、市
人大代表、财经咨询员、人大财经委和
常委会预算工委工作人员组成监督组,
对市级财政预算绩效管理工作开展专项
督查。通过听取专题汇报、分层次召开
座谈会、现场询问、资料查阅、实地检
查等方式,充分掌握各部门项目绩效管
理情况及存在问题,并就强化项目预算
绩效管理方面提出针对性的意见建议。两年以来,多次听取市财政局的预算绩
效管理专项汇报;听取了市中级人民法
院、市建委、市交委、市环保局四个部
门的整体财政支出绩效,以及四个部门
的项目绩效管理情况,包括市教育局的
中小学标准化建设项目(2013)、市科
技局创新驱动发展资金项目(2013)、
市国土局的土地整理项目(2014)、市
农委的现代农业示范基地(园带)建设
项目(2014)。2016  年,这项监督工作
继续成为市人大财经委、常委会预算工
委的监督重点。除监督绩效管理外,监
督政府审计是人大监督财政预算管理的
另一抓手。近几年,市人大要求审计部
门将专项资金使用情况作为审计重点,
列出问题清单并专题向人大常委会汇报
审计情况。2016  年,市人大常委会开始
探索建立审计查出问题整改情况向常委
会报告的制度,切实跟踪审计查出问题
的整改情况和效果,真正实现实质性监
督,着力解决屡审屡犯的现象。
在多方共同努力下,成都市财政专
项资金管理的规范性和效率性有了较明显
的提升:一是资金整合能力有提高。为切
实激活财政存量资金,市财政部门狠抓
中期评估制度,  2015  年市本级共盘活存
量资金65  亿元。二是制度办法逐渐成体
系。2012  年以来,市财政部门牵头,先
后制定了农村义务教育学生营养改善专项
(2012)、工业类发展专项(2013)、应
用技术研究与开发专项(2013)、民办教
育发展专项(2013)、合同能源管理专项
(2014)、中小企业发展专项(2015)、
会展业发展专项(2015)等专项资金的管
理办法和实施细则。2014  年,以市人民
政府名义出台《成都市市级财政专项资金
管理暂行办法》和《关于全面推进预算绩
效管理的意见》,专项资金的管理在不断
地往规范化方向发展。
监督困境及成因分析
经过几年努力,成都市人大监督专
项资金的手段在不断多样化,工作的规
范性在不断增强,取得的效果也在不断
显现,但仍面临不少问题和困难,有待
进一步化解和突破。
(一)专项资金项目多、涉及面广,
加大了监督难度
目前,对“专项资金”的概念界定
还处于原则性的模糊状态,国家层面尚
无规范、统一地界定标准和口径,各地
的做法也各异。在资金的管理上,除财
政部门外,不同专项资金还分属不同的
主管部门。因此,对“哪些是专项、哪
些不是专项”的判断,受主观意志影响
较多,它既反映了管理主体的判断力,
也不可避免地掺杂着一些部门的利益和
意志。专项资金概念模糊不清、管理分
散带来了一些管理上的弊病,如:专项
资金体量大、项目繁多;项目存在“多
头申报”现象,部分项目功能相似甚至
交叉重叠,个别专项资金存在“非专项化”
倾向;管理上较混乱,“多头管理”与“管
理空白”并存,主体责任界定不清;压
缩专项转移支付规模难度大等一系列问
题。这些现象和问题的存在,加大了人
大的监督难度:一是专项资金项目多而
杂,涉及的部门多,监督获取信息难且
难以将主体责任落实到具体部门和个人;
二是项目资金流向范围广且分散,尤其
通过财政转移支付、部门二次分配流向
区(市)县不同部门的资金,为人大监
督带来了困扰。
(二)绩效管理监督还面临多个瓶

当前,监督专项资金项目的绩效管
理还面临多个瓶颈:一是绩效管理氛围
还不够浓。财政预算绩效管理是一项综
合性的管理分析工作,需要各部门领导
的高度重视和部门内部各业务部门的通
力合作,目前这两个条件都还未完全实
现;二是预算绩效管理专业力量不足。
无论从财政部门,还是其他职能部门看,
通晓绩效管理理论和业务知识的人才队
伍还很缺乏,直接制约了绩效管理工作
的推进;三是绩效目标体系还不够完善。
对于某项专项资金的绩效管理,构建起
专项资金的“战略性目标——具体项目
的支出绩效目标——具体项目支出的年
度目标”这样一套能够结合项目规划和
年度工作目标分解的多层级、复合型指
标体系是必要的,尤其针对项目跨预算
年度较多,经济效益、社会效益具有一
定滞后性的公共投资项目来讲,更是如
此。现有的绩效目标指标体系还难以满
足这种要求,绩效目标和指标都较单一,
指标个性化不足且量化指标缺乏。在一
个预算年度中考核整个项目的绩效,技
术上难以操作且科学性不够,导致绩效
管理和人大监督都面临技术障碍;四是
绩效考核结果运用能力还较差。考核成
果要很好地被运用,其前提是考核评价
中能够对项目支出效果进行全面、深入
的论证和总结,尤其针对执行效果不够
好的项目,能够准确找出原因。从现有
的项目绩效评价或部门整体评价结果来
看,其成果离运用标准还有一定的差距。
(三)人大自身还面临监督挑战
对预算、决算草案的审查,是人大
审查专项资金预算安排和使用情况的最
关键环节。但由于人大专业力量不足、
审查时间趋紧,无法深入审查每一个专
项资金项目,往往只能挑重点、抓典型,
一定程度影响了审查效果。同时,和行政运行经费相比,专项资金项目覆盖面
广,涉及政治、经济、文化、社会、生
态等不同领域,不同专项资金的项目间
可比性差。因此,要准确判断每个项目
是否应该纳入预算、预算安排是否合理、
绩效目标和指标是否合适且可执行等问
题,需要一支拥有复合型专业知识的人
才队伍,将“监督花钱”和“监督做事”
有机结合起来。从现有的人才配备数量
及结构来看,还无法达到这一高标准。
提升专项资金监督能力的建议
(一)进一步优化专项资金监督重
点和环节
一是监督市政府进一步完善专项
资金的设立与退出机制。通过建立专项
资金动态调节机制,既兼顾不同专项资
金管理办法的刚性,也注重专项资金退
出和整合的制度柔性,构建一个能够
协调和统领多项专项资金的制度办法,
明确专项资金整合启动条件、启动程序
等要素。在此基础上,建立起专项资金
管理目录,规范专项资金项目库,并适
时引导财政部门探索单独编制专项资金
预算;二是继续优化“普遍+  重点”
的专项资金监督模式。进一步强化对专
项资金审计的监督,优化对审计查出问
题及整改情况的动态监督程序和操作方
式。同时,探索将部分关系民生、社会
关注度高、资金量大的专项资金项目单
独纳入预决算审查范围,由人民代表大
会(常务委员会)单独审查和批准;三
是继续强化对专项资金绩效管理工作的
监督。在预算决算审查环节、绩效专题
审议环节,注重对各部门各专项资金项
目绩效目标管理、专项资金项目绩效自
评和他评工作的监督;四是继续加强对
新修订预算法的宣传和培训。督促市政
府加强对各部门领导的培训,真正营造
起“花钱问效”的绩效管理理念和工作
作风。
(二)加强横向和纵向联动式监督
在横向方面,根据专项资金项目特
点,积极邀请市人大相关专门委员会委
员参与到预算草案的审查及预算执行情
况的监督工作中,充分发挥专门委员会
委员的专业和信息优势。同时,拓宽渠
道,充分调动社会中介、专家学者、社
会公众参与监督的积极性,发挥社会监
督的重要作用。在纵向方面,进一步加
强市人大与区(市)县人大的纵向联动。
发挥两级人大监督优势,通过有效沟通、
信息共享、优势互补,强化对市级专项
转移支付资金的联动式监督。
(三)加强自身建设
一是在继续扩充人大专业队伍力量
的同时,不断加大多层次的专业培训,
提升专业队伍业务素质。二是继续有针
对性地强化人大代表预算监督专业培训,
确保人大代表的监督能够实质性地发挥
作用,真正实现对财政预算管理工作中
存在的问题“议得起、点得出、点得准”;
三是不断推进人大预算监督信息化建设,
提升信息获取能力和综合分析能力。
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