国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 12 期    【总第 333 期】 回首页
首吃“螃蟹”5市实体法规诞生
○孙信志
选题:聚焦急需+顺应民意
根据新修改的立法法,自2015年12月3日起,省人大常委会分批授予设区的市开始行使地方立法权。首批已依法确定自贡等13个设区的市行使地方立法权。到今年7月23日,我省21个市州全部行使地方立法权。根据规定,新增行使地方立法权的城市,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,并报省人大常委会批准后实施。
大部分市在加紧推进本市的立法条例的同时,也着手考虑本市的首部地方性实体法规的选题。
自贡和巴中将首部地方实体法规放在饮用水源保护方面,与两市城市饮用水水源面临污染威胁大、安全隐患较多、保护机制有待健全等现状密切相关。据了解,自贡市是全国50个最缺水城市之一,且集中式饮用水水源地小而散、分布广,污染源产生因素较多。在该市一次立法项目征求意见会上,一位群众代表直截了当指出,自贡市的双溪水库、碾子滩水库、烈士堰水库等水源地,都存在农业面源污染、畜禽养殖污染和人为活动污染等破坏现象,强烈要求对破坏饮用水水源地的问题进行严处。“进一步加强集中式饮用水水源地保护和管理,保障饮用水水源达到和保持国家标准,规范在集中式饮用水水源保护区范围内的各类活动,为此立法非常必要。”自贡市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任刘剑表示,经过前期调研以及与相关职能部门的对接沟通,饮用水源地保护工作今年3月被确定为2016年立法项目之一。
今年初,南充市人大常委会通过报刊网络向全市公开征集立法项目建议,该市五届人大六次会议期间,又向全体市人大代表和政协委员发送问卷调查表1000余份,广泛征求立法项目建议。最终,对城市园林绿化进行地方立法从20多个立法项目中脱颖而出。
“南充城市绿化体量不大、品位不高,特别是在旧城区改造过程中绿地严重损失,这些问题影响和制约着全市园林绿化事业健康发展。”南充市人大常委会相关负责人表示,尽快出台城市园林绿化地方性法规,对改善南充人居环境,加快推进生态文明建设非常必要。
近几年,眉山市创造性地实施了城市规划大会战、乡镇规划大会战以及规划“巩固、完善、提升”等重大战役,在全省地级城市中率先实现控制性详细规划和城市设计(城镇形象设计)全覆盖。但是,该市在城市设计的应用与管理、城市“四态”规划控制等方面取得的有益经验、做法,只能以党委、政府文件或部门规章来约定,缺乏法律支撑,导致部分创新举措、制度规定在执行过程中受到被管理对象的抵触而难以落实。同时,广大市民群众热切期盼将本市近年来在城市规划建设上取得的成果,特别是在生态绿地、城市风貌上作出的成绩,以地方性法规的形式传承下来,惠及子孙后代。于是,眉山在获得立法权之初,为城乡规划立法就被提到全市所有立法项目的最前端。
而绵阳市城管执法局政策法规科副科长毛贵表示,1992年制定的《城市市容和环境卫生管理条例》已不能适应现代城市管理的需要,加之有的处罚规定不明确,操作性不强,有的条款还与新的法律相冲突。《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》获批准实施,有助于保障执法人员和行政相对人的利益,有利于依法管理城市市容和环境卫生。

诞生:科学把脉+开门立法
上述5市在法规草案起草阶段,组织人大代表、专家和行业主管部门、行业协会及公民代表参与听证会、征求意见会,确保民意得到表达;在法规草案审议阶段,通过公布草案全文、公开向社会征集意见建议、召开座谈会和立法论证会、实地走访调研等方式,全方位拓展群众参与立法的渠道,广泛听取社会各界的意见建议,把科学立法、开门立法贯彻在实体性法规立法全过程。
为了让制定出来的首部实体性法规做到可执行、易操作、真管用、有特色,这5市人大常委会做了大量的工作。
自贡市人大常委会建立专业人士参与立法工作机制,制定《自贡市人民代表大会常务委员会立法咨询管理办法(试行)》,建立立法咨询小组,吸纳11名市内外专业人士为立法工作“把脉”。小组成员包含高等院校、科研机构等法学专家6人,律师2人,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护专家3人。刘剑介绍,自2016年5月建立立法咨询小组以来,仅在《自贡市集中式饮用水水源地保护条例》一审和二审阶段,小组成员就列席或参加座谈会2次,提出40余条意见建议。
绵阳市人大常委会今年7月底审议了《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》后,及时将草案文本和说明在媒体上公布,征求社会各界意见;发函征求了党委系统、政府系统、各县(市、区)人大常委会、市政协、各民主党派、各人民团体的意见;到涪城、游仙、江油召开了相关单位和立法联系点相关人员的座谈会;召开了12个市级相关部门和单位参加的协调会;向42次常委会会议请假和参会未发言的组成人员逐人征求了意见;邀请市人大常委会7名立法咨询专家,进行逐条研究;征求省人大法制委和常委会法工委的意见。在征求意见的过程中,市人大常委会法工委边征求、边梳理、边研究,坚持集体修改、统一审议,对草案进行了逐字逐句推敲修改。
南充市人大常委会在立法过程中邀请市级相关部门、市民代表、部分市人大代表对园林绿化条例草案中新设行政许可、行政处罚和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利害关系的进行听证,充分听取权利义务相对人意见,同时委托西南政法大学和西华师范大学的法学专家,对立法依据、立法原则、执法主体、法律责任及条例草案中涉及的专业性、技术性较强的问题进行论证,最终得到各方认可。
“现在回头来看,法规立项、起草、听证、论证、审议的过程,就是一个反复论证、数易其稿、不断完善、不断成熟的过程,也是倾听民心民意、凝聚集体智慧、达成统一认识的过程。”  南充市人大常委会法工委主任宋先佐说。  

施行:加大宣传+能力建设
根据立法法和我省立法条例的有关规定,省人大法制委员会、常委会法工委广泛征求了省人大有关专门委员会及省政府有关部门的意见,并与5市人大法制委、常委会法工委进行了沟通。省人大法制委员会还召开全体会议,对相关条例进行了审查。法制委员会审查认为,5市制定的《条例》紧密衔接上位法的具体规定,充分体现地方特色,针对性、可操作性强,与上位法不抵触,建议本次常委会会议审查批准。
常委会组成人员在审议中对5市制定的《条例》予以充分肯定和积极评价。朱新华委员说,获得地方立法权后,我省设区的市和州加强了立法能力建设,21个市州人大及其常委会全部都设立了法制委和法工委,并新增加立法工作人员编制76名,加快推进和切实加强立法能力建设,为行使地方立法权奠定了良好的基础,行使地方立法权的重大任务已经全面落实。此次审议的的地方实体法规,既有具有很大创制性的法规,又有很好的立法技术,篇章体例、条款布局、法言法语很有水平,而且抓住了党委政府关注的重点问题,社会和群众关注的民生事项,有的还是热点和焦点事项。《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》有六章七十条,规定得非常之好,值得我们其他市州在进行城市市容和环境卫生管理条例这方面立法的时候借鉴和参考,这里面有很多规定都是从立法上解决城市管理方面遇到的难点问题,很有创制性,而且立法的技术水平也比较高。《南充市城市园林绿化条例》有五章四十条,也有一定的创制性,规定得比较好。
朱新华建议:要进一步加强对地方立法工作的领导和主导,全面贯彻落实省委《关于加强党领导立法工作的实施意见》,依法充分发挥人大对地方立法的主导作用,从开始行使立法权就要充分发挥好;进一步加强地方立法能力建设,特别是进一步加强立法队伍建设,这方面建议各地力度要再大一点;进一步贯彻落实省委十届九次全会精神,按照立法权限,全面深入推进科学立法。特别是设区的市和州重点在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面,围绕改革发展中心任务开展创制性立法,为本地经济社会发展和社会治理提供法治支撑。因此,建议各市州明年的立法计划早考虑、早安排,并且能够早一点与省人大常委会法工委对接协调,共同把2017年的地方立法工作做得更好。
“目前在立法能力建设方面,各市州仅具备行使地方立法权的基本条件,立法工作队伍和能力建设还需再加把劲。”在省人大常委会法工委主任田万国看来,各地立法工作开展得红红火火是好事,但目前有的市州人大把法制委和其他专委会合在一起,难以保证法制委专门从事法规案统一审议的工作质量;有的地方法工委工作人员还没有完全到位,有的地方与立法有关的其他专门委员会也还没有成立。
根据省人大常委会的批准决定,自贡、巴中、眉山的首部实体性地方法规将在2017年1月1日实施,绵阳、南充的也将从2017年3月1日起实施。实施前期准备时间,各地在1个月到3个月不等,需要做的工作却很相近。首先是通过多种途径让老百姓知晓法规的各项内容,加大宣传,同时,政府的规范性文件有与之不相适应的内容,也将在这期间进行调整。“法规实施后,市人大常委会将通过跟踪监督、适时开展执法检查等方式,确保法规有效实施。”采访中,5市人大常委会相关负责人皆表示出类似的意思。
更多信息显示,多市第一部实体性地方法规的立法工作正紧锣密鼓地推进,很快,多地也将诞生首部实体性地方法规。
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