国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 12 期    【总第 333 期】 回首页
重大事项讨论 决定权行使的思考
○颜家伟
讨论、决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权,是人民当家作主、管理国家事务的具体体现,也是推进决策科学化、民主化的重要途径。党的十八届三中全会进一步强调指出,要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。但实际工作中,笔者感到,各地对重大事项讨论决定权行使存在着认识不清、关系不顺、自身不强、制度不全等诸多问题。为了更好地推进讨论决定重大事项制度的落实,笔者认为应把握好以下方面。

要厘清认识上的几个疑惑
宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定,不过规定比较笼统和原则。地方人大及其常委会在具体工作实践中,对重大事项决定权的认识往往感到难以把握、顾虑重重,甚至出现一些偏差和误区,影响了重大事项决定权的充分行使。厘清这些认识,对于推进重大事项制度落实具有重要意义。
(一)重大事项讨论决定权的主体是谁?纵观人大理论研究和人大工作实践,每当谈到人大讨论决定重大事项权时,往往谈的都是常委会如何行使,而偏离和忽视了人民代表大会才是行使这一职权主体的事实。其实,宪法、地方组织法早就明确规定,人民行使国家权力的机关是全国和地方人民代表大会。决定重大事项是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会的一项职权,行使这项职权的首要主体是各级人民代表大会。人大常委会由本级人民代表大会选举产生,对其负责、受其监督。人大常委会行使职权来源于、服从于产生它的人民代表大会,人大常委会在代表大会闭会期间行使国家权力,但不能离开人民代表大会只谈常委会的职权,更不可由此虚化人民代表大会的职权。因此,人大常委会讨论决定重大事项权的行使应从属于、服务于人民代表大会讨论决定重大事项权的行使,离开人民代表大会探讨人大常委会行使讨论决定重大事项权,不符合人大制度的本意。
(二)重大事项怎样才算重大?由于法律对重大事项的规定比较笼统,实践中,一些人大工作者认为,重大事项应该通过法律或上级人大作出具体规定,最好进行定量界定,如规定什么样的建设项目、多大的投资由人大常委会讨论决定。其实,重大事项是一个辩证的概念。人大及其常委会讨论、决定的重大事项,是相对的、动态的。重大事项因时间、地点、区域、条件的变化而变化,要对它的范围作出一成不变的界定很难做到、也不现实。但如果不予明确,又将给实际工作带来困扰。笔者认为人大讨论决定重大事项范围不能过于明确、又不能不确定,因此建议可作定性的规定,没必要作定量的界定。换而言之,需要人大及其常务委员会作出决定的,必须是具有全局性的、群众普遍关心的重大事项。既可以是关系本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题,又可以是具体的、可行性强的、从本行政区域内实际情况所需要决定的某一方面的事项。
(三)所有重大事项都要作出决定吗?重大事项不是都要做出决定。人大讨论决定重大事项的本质,就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志、实现与人民意志相统一。这一转化最核心、最重要的,是在充分民主讨论的基础上正确地集中民意。因此人大行使讨论决定重大事项权,更要注重讨论。事实上,讨论决定重大事项可分为三类。一类是议而必决的事项。议而必决的事项是指法律明确规定应当由人大及其常委会讨论、决定的事项。如审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算等;二类是议而可决的事项。议而可决的事项是指“一府两院”应当向本级人大及其常委会报告,听取意见和建议,必要时人大及其常委会可以作出决议、决定的事项。如本行政区域内的重大改革措施的重大问题等。三类是需要人大及其常委会“备案”的事项。需要人大及其常委会“备案”的事项是指应当征求本级人大及其常委会意见后,再按照审批权限报请批准的事项。如政府工作部门的设立、增加、减少或者合并,应及时向本级人大常委会报告并备案。
(四)重大事项讨论决定权基本都没得到行使吗?一种代表性的观点认为,与立法、监督、人事任免等职权的行使相比,人大讨论决定重大事项权的行使最为薄弱,是被“闲置”“虚置”甚至“束之高阁”的。这种认识是不符合实际的。实际情况是,人大讨论决定重大事项权并非没有得到行使,而是已经行使起来了。每年至少召开一次的各级人民代表大会讨论和决定批准的人大常委会、政府及“两院”工作报告,都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题,全面集中地反映本行政区域内应由国家权力机关决策的事项;人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告,则集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度。人民代表大会对修改完善后的这些报告或议案通过的决议或决定,是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容,是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权直接而生动的体现,每年的人民代表大会主要就是在行使讨论决定重大事项权。但客观地讲,目前各地人大在讨论决定重大事项过程中,还普遍存着重形式、重程序、走过场,而凝聚社会共识、动员社会力量的作用发挥不够充分等问题。

解决机制上的几个障碍
落实人大重大决定制度对坚持和完善人民代表大会制度,推进民主法制建设具有十分重要的意义。当前,一些地方人大自身建设不强、机制不全等问题严重制约了重大事项决定权的行使。面临新形势新任务新要求,加强和改善党的领导、理顺机制体制、加强人大自身建设十分必要。
(一)要解决制度不全的障碍。有法可依是地方人大常委会行使职权的重要前提。据统计,全国已有28个省级人大常委会出台了关于讨论决定重大事项的地方性法规,一些自治州、县(市、区)人大常委会也制定了本级人大常委会讨论决定重大事项的制度或者办法。但仍然存在以下问题  :一是程序还不够完善。多数法规仅对重大事项决定权的行使程序作了较为简单的规定,着墨不多、点到为止,缺乏可操作性。二是缺乏督促落实的规定。多数法规没有对谁负责督促落实、如何督促落实等问题作出具体规定,不利于重大事项决议决定的有效贯彻落实。三是缺乏责任追究的规定。对依法应当报请人大常委会讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定的行为,对拒不执行人大常委会作出的决议、决定的行为,应当追究怎样的法律责任,多数法规没有作出明确规定。因此,各地人大应根据法律规定和中央精神,结合本地实际,进一步对重大事项决定的范围、形式、程序等进行研究、探索、总结,建立健全重大事项联系沟通、审查讨论、决定实施、监督反馈等各项制度,以制度形式推进重大事项决定权的有效行使。
(二)要解决关系不顺的障碍。关系不顺问题主要表现在三个方面:一是个别地方党委没有正确处理党委决策与人大决定的关系,地方党委包揽一切现象较为突出,甚至地方党委片面认为人大决定是争权夺利。二是个别地方“一府两院”认为人大讨论、决定重大事项是干预他们正常工作,一般不会主动要求人大作出决议决定。三是有的地方人大担心重大事项讨论、决定多了,会被人误解为向党委要权,和政府争权,因此被动决定多、主动行权的少。事实上,党委、人大、“一府两院”从来就是目标一致、各有分工、互有职责、协同并进的。首先,党委应加强对人大工作的领导,支持和保证人大常委会依法行使职权,把人大工作纳入整体工作布局,促使党的主张通过法定程序成为国家意志。其次,“一府两院”对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项,应主动提请人大审议,提出意见或作出决议决定。第三,人大及其常委会在服从党的领导,贯彻党的方针、决策的前提下,要依法依规、理直气壮地开展工作,做到尽职履责;对属于“一府两院”职权范围内的事项,人大不能越俎代庖。
(三)要解决自身不强的障碍。地方人大代表、常委会组成人员结构不够合理,专业素养不高、议政能力不强,也在很大程度上影响和制约了有关重大事项决议、决定的质量。为此,加强人大自身建设至关重要。一是要优化人大常委会组成人员、人大代表人员结构。代表要注重素质、广纳贤才,常委会组成人员要更多地参与闭会期间常委会审议决定事项,更需优化人员结构,要广聚有文化、有担当、有专业知识的人才,以提高审议议案的质量。二是要加强学习培训。代表、委员要认真钻研宪法、法律、党的路线方针政策,学习经济、科技、文化知识,不断提高履职能力。三是要加强作风建设。要通过多种形式,认真查找和改进委员、代表、人大机关思想退化、因循守旧、履职意识不强等作风问题,提升人大士气,增强履职信心。

要把握执行上的几个环节
  人大决定权的行使,是对民主形式的确认,必须严格遵守法定程序。要增强人大行使决定权的主动性、计划性,使人大行使重大事项决定权成为政治生活的常态,必须在程序上作保证。这个过程一般包括以下四个环节和步骤。
(一)要把握决定议题、制定计划环节。这是一项工作程序。虽不是法律规定的程序,但确是人大行使重大事项决定权的最基础的工作。议题确定要坚持“重大重要、少而精”的原则,每年确定1—2个议题比较适宜。对于未列入议题年度计划的重大事项、列入议题年度计划需要作个别调整的,应由主任会议决定。
(二)要把握提出议案、审查议案环节。提出和审查议案,是一项法定程序。实践中,代表和常委会组成人员联名提出的议案还很不够。而代表在人民代表大会会议期间联名提出的议案,大会议案审查委员会往往因为会议时间、会议成本等诸多因素的考虑,大多将代表联名提出的议案转为建议、批评和意见,处理过于简单化,一定程度上挫伤了代表联名提出议案的积极性,影响了人民代表大会会议议决重大事项的质量。调动代表联名提出议案的积极性,科学审查代表议案,值得重视和研究。
(三)要把握会议审议、表决环节。这是讨论、决定重大事项的中心环节和法定程序。包括议案有关情况说明、会议审议、表决三个阶段。议案决定列入会议程后,由提案机关的主要负责人或者联名提出议案的代表人员向人民代表大会会议或者人大常委会会议作议案有关情况的说明,说明后便进入审议阶段。在审议过程中,与议案内容有关的机关要派人到会听取意见、回答询问;同时审议要安排比较充裕的时间,确保围绕议案展开充分的讨论;对于审议过程中有意见分歧而一时难以统一的事项,应采取审慎的态度,暂不交付表决,待作进一步调查论证、修改完善后,提交下一次会议审议。议案及其决议、决定草案经过充分审议,便进入表决程序。在表决结果公布后,会议主持人应该依法认定决议、决定草案是否达到法定票数,当场宣布是否通过。
(四)要把握公布、实施与监督环节。将表决通过后的决议、决定予以公布和交付实施,是人大及其常委会行使决定权的最后一道程序,又是实施决议、决定的起始阶段。公布的目的是使决议、决定为公众所了解并发挥作用。决议、决定除了在人大常委会公报上公布外,还应通过报刊、网络等媒体向社会宣布、公开。决议、决定交付实施后,人大常委会要认真检查监督决议、决定的贯彻执行。人大及其常委会要综合运用多种监督方式,切实加强跟踪监督,以保证决议、决定的落实,提高人大行使决定权的实效性,实现人大及其常委会议决的最佳效益。
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