国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 12 期    【总第 333 期】 回首页
立法保护野生动植物 加快生态文明建设
○李元平
随着中国特色社会主义法律体系的形成,民主法制建设进程的加快,“立、改、废”工作显得尤为重要。党的十八大明确提出建设生态文明,对新时期加快生态文明建设吹响了新的号角。作为少数民族地方,结合国家法律法规施行情况,立足本民族、本地域实际,加快野生动物植物资源及其栖息生长地的保护立法,建立最严格的野生动物植物保护制度;按照加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针,实现资源优势向产业优势转化,解决农牧民“靠山吃山”,守着金饭碗发财致富的梦想,是新时期生态立法的重要使命。
党的十八大报告指出:建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八届四中全会决定指出:用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,建设生态文明,确保生态安全已刻不容缓。生态文明建设事关社会能否可持续发展,造福子孙后代的大事,是一项长期而系统的工程。需要采取法律、行政、经济等手段多措并举,综合施策,常抓不懈。
  
野生动物植物保护立法的必要性
阿坝藏族羌族自治州地处长江、黄河上游,是长江、黄河上游生态屏障的重要组成部分,生态战略地位十分重要,是生物多样性地区、生物遗传基因宝库和生态脆弱区。境内野生动物植物资源富集,有脊椎动物557种,其中兽类116种、鸟类338种、爬行类32种、两栖类23种、鱼类48种,占全省的43%。国家重点保护陆生野生动物92种(一级26种,二级66种),占全省的63%。分布有国家级保护鱼类1种,省级保护鱼类10种,长江上游特种鱼类15种。现有野生植物资源4000多种,分布有珙桐、红豆杉、岷江柏、紫果云杉等珍稀植物和虫草、贝母、松茸等名贵稀有中药材、菌类植物。抓好野生动植物保护工作,对推进本地区生态文明建设和促进经济社会发展具有重要意义。
  
立法亟待解决和规范的事宜
为了保护、发展和合理利用野生动植物资源,保护生物多样性,维护生态平衡,全国人大和国务院先后制定了《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》等法律法规。但在法律法规的贯彻执行中,存在许多亟待规范和解决的问题:一是现行法律法规调整范围仅限于珍稀、濒危物种;二是野生植物采集证除个别珍稀菌类办理出口证外,几乎处于停滞状态,难以操作;野生植物的掠夺式采集,不同程度破坏林草植被,造成水土流失等问题;三是野生动物致害补偿机制滞后。近年来,随着天然林保护、退耕还林等生态工程的实施,野猪、狼、熊、猴、梅花鹿等野生动物种群数量大幅增加,栖息地范围扩大,野生动物损坏农作物、危害人畜安全的现象十分频繁。《中华人民共和国野生动物保护法》第十四条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。《四川省<中华人民共和国野生动物保护法>实施办法》第十五条规定:“因保护野生动物,造成农作物或其它损失的,应给予补偿。补偿经费由省、市、州、县人民政府和地区行政公署承担。具体补偿办法,由省人民政府制定”。截至目前,四川省尚未出台野生动物补偿办法,补偿标准不明、补偿资金缺乏,野生动物致害的问题在基层长期得不到解决;四是为了控制野生动物危害需要实施猎捕的,由于上级相关部门下达猎捕指标滞后,加之各地没有专兼职的猎捕队伍,缺少猎捕工具,猎捕困难大,实际效果差,群众意见非常大;五是野生动物驯养繁殖和野生植物的驯化培育及经营利用中,需要办理的行政审批事项多,审批程序复杂、办理时间长,办理成本高,不符合《中华人民共和国野生动物保护法》关于“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针”和《中华人民共和国野生植物保护条例》关于“加强保护、积极发展、合理利用”的方针,限制了优势资源的合理开发利用,制约了资源地经济发展。
  
立法工作的主要做法  
为了建立最严格的野生动物植物保护制度,合理利用野生动植物资源,保护生物多样性,维护生态平衡,建设生态文明,根据《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国立法法》赋予的立法权,制定《阿坝藏族羌族自治州野生动物植物保护条例》(以下简称《条例》)尤为重要。鉴于野生动植物的行政主管部门主要是林业部门,野生动植物的栖息生长范围一致,调整手段相似,故将野生动物植物保护纳入一个地方性法规进行规范。根据阿坝州人大常委会年度立法计划安排,今年8月《条例》常委会已经二审。
在民主立法上下功夫。始终坚持“民主立法、公开立法”的原则。一是深入调研。州人大常委会农工委组织起草人员深入到全州各县、州属林业企业局、自然保护区、乡(村)、林业工作站(场)、特种养殖场等地开展立法调研,详细了解和掌握我州野生动物植物保护工作存在的问题和困难,总结切实可行的措施,广泛征求立法建议,做到“开门立法”;二是主动到省级相关部门汇报立法工作,积极争取野生动物植物的猎捕采集、驯养繁殖、人工培育、经营利用所涉及的审批事项权力下放,协调野生动物致害补偿和控制性猎捕等事宜,得到了省级部门的高度重视和大力支持;三是开展执法年活动。要求州人民政府及相关部门,对现有野生动物植物保护法律法规开展执法检查,认真总结经验,针对存在困难和问题,提出切实有效的解决措施和办法;四是《条例》文本正在《阿坝日报》、阿坝政府网、阿坝人大网上公开向全社会征求意见。
在特色立法上下功夫。民族特色和地域特色是民族自治法规的生命。立法工作立足我州属于经济欠发达地区,少数民族地区全民信教,地处高寒、干旱、干热河谷等地理环境,同时又有丰富而珍贵的高原野生动物植物资源的实际,着力突出民族特色和地域特色。
在针对性和前瞻性上下功夫。立法工作针对群众反映强烈,当前执法困难最多、难度最大的方面加大立法力度。在加强自然保护区建设、建立补偿机制、建立外来物种管理制度、建立专项保护资金制度、建立驯养繁殖、驯化培育制度、建立猎捕管理制度、建立采集分类管理制度、建立野生动物救助制度等方面狠下功夫。
在可操作性上下功夫。立法工作结合我州实际,处理好当前利益与长远利益、保护与开发、保护野生动物与维护群众利益的关系;认真总结近年来开展保护工作的成熟做法、成功经验,学习借鉴其他地方的先进经验,广泛征求各方面立法意见,力争《条例》符合州情,内容全面,措施完善,前瞻性、实用性和可操作性强。
  
建立最严格的保护制度
坚持保护优先。一是明确保护范围。科学界定我州野生动物、野生植物的定义和保护范围,除国家、省级保护名录外,根据我州资源现状和开发利用实际,建立我州特有、独有的野生动植物保护名录;二是建立资源保护信息系统,定期开展野生动植物资源调查,开展监测,掌握资源消长情况,建立档案,为保护和合理利用野生动植物资源提供科学依据;三是加强保护区建设。要求州、县政府在珍稀或者有特殊保护价值的野生动植物的主要栖息生长地划定自然保护区、种质资源保护区、野生动植物保护小区、禁渔区、禁猎区和禁采区等生态功能保护区;设立保护标志,公布保护措施。在保护区内严禁猎捕、采集野生动植物,禁止挖砂、取土、采石和开垦等破坏毁坏野生动植物环境的活动。在保护区内应当采取生物和工程技术措施,改善野生动物的栖息环境、食物条件和野生植物的生长条件;四是建立栖息生长地保护制度。加强对野生动物迁徙繁衍地、活动区域的巡护监测。对野生动植物栖息生长地受到威胁的,野生动植物行政主管部门应当采取建立繁育基地、种质资源库或者迁地保护等措施,保护或者恢复其栖息生长环境。禁止违法开发野生动植物主要栖息生长地、自然保护区、湿地等重要生态功能保护区;禁止污染野生动植物栖息生长环境;禁止破坏野生动物巢、穴、洞、产卵场、越冬场、索饵场和洄游通道。在水生动物洄游通道建闸、筑坝,建设单位应当建造过鱼设施,保证最低生态流量,采取增殖放流或者其他补救措施;五是加强疫源疫病监测防控工作。优化布局监测站点,配备必要设施设备,林业、畜牧、卫生等部门建立协调会商机制,制定应急预案,及时采取预防和处置措施,有效防控突发疫情;六是建立外来物种风险评估和准入制度。立足我州信教群众多,放生行为普遍的实际,要求引进外来物种经科学论证并报野生动植物行政主管部门审批后实施。未经审批的,公民、法人和其他组织不得擅自引入外来物种。外来物种的野外放生活动按照国家有关规定执行。野生动物行政主管部门应当加强外来物种野外放生活动的管理,防止外来物种侵害。
强化管理宣传。一是针对我州野生动植物保护资金缺乏,保护管理机构和队伍不健全,野生动物植物保护主管部门职能交叉多,开展保护工作困难大等问题,《条例》规定野生动物植物保护实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制;二是建立专项保护资金制度。规定州、县人民政府应当将野生动物植物保护和野生动物致害补偿经费纳入同级财政预算,每年以不低于上一年本级财政一般预算收入的0.5%安排专项保护资金。三是规定每年十月为自治州野生动物植物保护宣传月。自治州、县人民政府及其部门、乡(镇)人民政府、村(居)民委员会和社会团体、企业事业单位、新闻媒体、各级各类学校应当宣传野生动物植物保护法律法规,普及野生动物植物知识,提高公民保护意识。
规范猎采行为。《条例》严格规范野生动植物的猎捕和采集行为。一是规定申请特许猎捕证、特许捕捉证和采集证的法定情形;二是规定每年三月一日至五月三十一日为全州禁渔期,禁止所有捕捞作业、游钓、水禽放养活动和销售、收购捕捞的渔获物。禁猎期、禁采期和禁采区由县人民政府根据野生动植物生物学特性和资源消长情况确定;三是规范猎捕行为。要求取得特许猎捕证或者特许捕捉证的公民、法人和其他组织,应当按照规定的种类、数量、地点、期限、工具和方法进行猎捕,防止误伤野生动物或者破坏其生存环境;四是规范采集行为。要求取得采集证的公民、法人和其他组织,应当按照规定的种类、数量、地点、期限和方法进行采集。禁止采用灭绝性的方法采集野生植物。采集作业涉及采挖、移植的,应当采取回填等植被恢复措施,防止水土流失。禁止在禁采期、禁采区,严重退化、沙化、盐碱化和荒漠化等生态脆弱地区采集野生植物。
建立野生动物控制性猎捕机制。《条例》借鉴了《吉林省野生动植物保护管理暂行条例》的经验,积极争取国家二级及其以下保护野生动物的猎捕计划审批权。《条例》规定:“野猪、黑熊、狼等国家二级及其以下保护野生动物危害人身和财产安全的,需要控制性猎捕的,报州野生动物行政主管部门审批,向省野生动物行政主管部门备案。”
建立野生动物致害补偿机制。《条例》借鉴了《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》的经验,规定:“自治州建立野生动物致害补偿机制”。《条例》分别规定了野生动物造成人身和财产损害后,受害人有权取得政府补偿和政府不承担补偿责任的法定情形。
  
实现资源优势转化为产业优势
加快野生动物驯养繁殖和野生植物的驯化培育及经营利用产业发展,是贯彻落实科学发展观、促进森林资源可持续利用,发展现代林业产业的主要内容;是解决高半山产业发展的突破点;是实现资源优势向产业优势转化,农牧民增收致富的重要抓手;是解决农牧民“靠山吃山”,守着金饭碗发财致富梦想的重要举措,具有十分重要的现实意义。
依法发展特种产业。《条例》第三章的第三节“驯养繁殖”,第四节“驯化培育”,第五节“经营利用”,分别规定了鼓励开展野生动物驯养繁殖和野生植物驯化培育及经营利用;积极争取国家二级保护野生动植物在猎捕采集、种源获取、驯养繁殖、经营利用等方面的审批权下放;从种源、技术指导、防疫检疫、人员培训、信贷支持、经营利用等方面,支持发展特种产业,实现优势资源向优势产业转化。
明确产业项目。依托全州各县资源和地域优势,因地制宜、分类指导,科学规划、合理布局,进一步优化产业结构,促进产业集群规模发展;明确重点物种,通过抓重点,带一般,实现整体推进,促进特种产业做大做强。
强化科技支撑。以技术创新为核心,加大对特种产业的科技攻关,联合高校、科研院所等机构,设立技术研发基地,形成产学研联动机制,加快科研成果的转化与应用。依托重点企业、种养殖大户、农民专业合作社建立专业技术培训基地,通过加强政策宣传和技能培训,切实引导种养殖户用足用活政策,掌握先进实用技术,促进产业发展。
强化服务管理。制定和完善产业政策:大力培育重点企业,扶持农民专业合作社、种养殖大户;简化审批环节;鼓励实行多种经营模式;建立激励机制,扶持特种产业。
严格行政执法。各行政主管部门要严格执法,依法行政,定期不定期开展专项执法行动,切实加大对乱捕滥猎、乱采滥挖、非法利用野生动植物违法犯罪行为的打击力度,为野生动物植物保护工作营造良好环境。
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