国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2016 年 第 12 期    【总第 333 期】 回首页
建立多元化 纠纷化解机制的思考
○梁晓龙 任燕
2016年10月10日、11日,中央政法委组织召开全国社会治安综合治理创新工作电视电话会议。会议要求全国各地要更加突出强化综合治理创新工作中的综合功能,实现社会治安综合治理工作的新突破、新发展。笔者认为建立多元社会矛盾纠纷化解机制对于促进社会治安综合治理创新工作,对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。
近年来,宜宾县司法行政系统深入学习贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神以及《中共中央关于关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,紧紧围绕“法治宜宾县”创建、“环境兴县”等重大战略部署,围绕中心,服务大局,巩固和发展村(居)、乡镇人民调解委员会,重点加强行业性、专业性人民调解组织建设,积极发展人民调解员队伍,完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系。

基本情况
(一)充分发挥人民调解“第一道”防线作用。
一是积极拓展人民调解组织网络建设。宜宾县26个乡镇、535个村、50个社区基层调解组织全部建立,做到了调解组织的全覆盖,同时积极推动在相关行业和专业领域设立人民调解组织,总结推广多部门、单位“无缝衔接”的专业调解工作经验,联合相关职能部门加大专业性、行业性调委会的建设力度,建立了县医疗纠纷人民调解委员会、县劳动人事争议人民调解委员会和县道路交通事故调解中心及快撤快处快赔服务中心的运作机制和规范发展,县道路交通事故调解中心及快撤快处快赔服务中心运行半年就调解案件390件,调解成功率为100%。二是积极推行人民调解“随手调”工作。“随手调”工作机制是为方便广大人民调解员及时有效化解微小矛盾纠纷而“量身定做”的一种矛盾纠纷调处机制,实现微小矛盾纠纷调解的短、平、快效果,突出人民调解及时、便捷、高效的优势。目前,全县580个村级调委会已全面使用“随手调”。  
(二)推进公共法律服务平台建设“便民工程”。
公共法律服务是指由司法行政部门统筹提供,旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。2015年,结合县级司法行政业务用房建设,在县司法局设立法律服务大厅,打造“一站式”服务平台,负责提供法治宣传、律师、公证、法律援助、人民调解、基层法律服务、安置帮教、社区矫正等综合性法律服务,确保群众走进一个大门,解决一揽子法律服务需求。在乡镇依托司法所设立法律服务站,在村(社区)设立法律服务联系点。拓宽公共法律服务申请受理渠道,简化受理程序,探索推行邮寄、代理等便民受理方式。
(三)人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”。
树立“一个理念”,即将“调解优先”的理念贯彻落实于日常生活、司法活动和行政管理中。一直以来,宜宾县人民调解工作在党委政府的充分肯定和大力支持下,在构建以人民调解为主导的“大调解”格局的基础上,处理好与司法调解、行政调解及其他纠纷解决方式之间的衔接关系,分别与县法院、县检察院、县公安局等联动建立起诉调对接工作机制以及人民调解“牵手”刑事和解衔接配合工作机制,在法院和检察院派驻调解室。同时推动以“第三方”身份介入调处涉及医疗诊治、交通事故、劳动争议、征地拆迁、消费维权等的民事纠纷调处工作。通过积极开展纠纷委托人民调解工作,矛盾纠纷就地、就近得到了解决。
(四)积极搭建矛盾纠纷调处衔接联动平台。
1.  建立宜宾县医疗纠纷人民调解委员会、劳动人事争议纠纷人民调解委员会、道路交通事故快处快赔快调服务中心(以下简称“两委会一中心”)。为实现纠纷解决的低成本和多元化,按照“政府主导、资源整合、多方参与、高效便民”的思路,2013年10月县公安局、司法局联合请示,积极争取县委、市县政府及编办等部门支持,于2015年3月正式装修,2015年5月挂牌成立了宜宾县道路交通事故快处快赔快调服务中心,负责县城及周边乡镇交通道路事故快处快赔快调工作。经县公安局、司法局研究,宜宾县道路交通事故调解中心挂靠县人民调解指导中心,快撤快处快赔服务中心挂靠在县交警大队,人员在司法行政系统内、公安交警中调剂使用,办公场地由交警部门和司法局妥善解决。该中心认真执行《中华人民共和国人民调解法》和公安部、司法部、中国保险监督管理委员会《关于推行人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿工作的通知》(公通字〔2010〕29号),在运行半年中调解案件390件,其中人民调解12件,调解成功率为100%。
目前,“两委会一中心”已正常运行的是道路交通事故快处快赔快调服务中心,医疗纠纷人民调解委员会、劳动人事争议纠纷人民调解委员会虽已成立,但因办公场地尚未等到政府确定,故暂时还没运行,预计在年内能正常运行。
2.建立宜宾县法律援助中心驻昆明工作站。宜宾县是人口大县和劳务输出大县,为了给他们提供有效的法律援助,将我县法律援助服务网络向省外宜宾籍务工人员延伸,在宜宾县政府的高度重视和昆明市四川宜宾商会的大力支持下,2014年10月10日,宜宾县法律援助中心驻昆明工作站挂牌,此举标志着宜宾县法律援助中心驻昆明工作站正式成立。该站依托于昆明市四川宜宾商会,位于云南省昆明高新区茭菱路鑫苑小区。法律援助工作站主要履行下列职责:1.解答宜宾籍务工人员的法律咨询;2.为宜宾籍务工人员代写法律文书;3.组织开展对宜宾籍务工人员的法律援助宣传工作;4.引导帮助宜宾籍务工人员向务工地法律援助机构提出法律援助申请;5.对应当由户籍所在地法律援助机构受理的申请进行初步审查。6.县法律援助中心交办的的其他法律援助任务。

存在的问题
成绩奠定起点,未来任重道远。我们也清醒地认识到,近几年的多元化纠纷化解机制建设过程中也伴生和累积了一些问题,在建立和完善的道路上还面临着不少困难。
1.目前的多元化纠纷解决体制建设,更多的是司法行政机关基于自身的职能职权在积极推动,但司法局作为政府部门,在统筹整合相关资源等方面权限不足、手段有限。
2.当前非诉讼调解组织的调解人员能力素质参差不齐,权威性不足,也是当事人不愿选择多元化纠纷解决方式的原因之一。
3.  按照宜宾县百万人口比例计算,本系统专职、兼职从事矛盾纠纷化解人数严重不足。
4.虽然招聘了一批辅助人员协助开展工作,但除此项工作外,辅助人员还承担着其他的工作,队伍极不稳定。
5.宜宾县道路交通事故快处快赔快调服务中心办公经费还不能维持正常运转,有时需司法局自有经费补助,而司法局经费也常常捉襟见肘。

建立多元化纠化解机制的建议
(一)抓“党政主导”。党政主导是多元化纠纷化解机制的构建所要坚持和恪守的最为重要的原则。在推进平安宜宾县、法治宜宾县建设中,建立完善纠纷化解体系,涉及社会各方面的力量和资源,必须充分发挥党委和政府的主导作用。在笔者看来,要求我们“坚持党政主导、综治协调、多元共治,构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局”。多元化纠纷解决机制是一项重大的法治建设工程,涉及到司法、行政、社会等方方面面,实际上是一张巨大的纠纷解决之网,牵一发而动全身,织密织牢织细这张巨网,绝非单方面力量所能济其功,也不是司法行政一家所能承担得了的,而必须在党委的主导和领导下,在政府各部门的鼎力协助下,在法院等司法部门积极推动和参与下,在社会各方力量的支持与配合下,才能完成这项艰难而有深远意义的法治建设大业。也只有在党政主导下,才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度,并调动资源,设立机构,协调关系,配置人员,提供保障,这绝非一日之功,需要做长期打算,形成规划,逐渐而稳步地推进。各种纠纷解决机构和机制也只是这个体系的具体组成部分,它们在机构上相互独立,在价值上互补,在机制上互联,在程序上互通,在效果上共振,在体制上共赢,最终形成内在结构合理、环环相扣、功能强大并具有可持续发展力的多元化纠纷解决系统。
(二)抓职业化调解员制度建立。针对调解组织的调解人员能力素质参差不齐,权威性不足问题,应当按照正规化、专业化、职业化的发展方向,健全完善调解员名册制度,探索建立统一的调解员教育培养、资质认证、职业准入、等级晋升等制度,提高调解员的职业标准和综合素质能力。在纠纷解决组织中还应当广泛吸收人大代表、退休法官检察官政法干警、法学专家、律师、社会贤达人士等人员参与纠纷化解,以增强调解人员的威望和当事人对调解员的信任度。可探索建立从事调解员工作的激励制度,将参与调解员工作作为相关人员从事社会公益事务的组成部分,并作为评价其社会活动的参考因素。
(三)抓人才队伍建设。一是充实全县矛盾纠纷化解机制人才队伍。二是落实关爱措施,营造拴心留人环境。坚持严管厚爱,主动关心关爱干警职工、调解员和辅助人员,把思想政治工作与帮助解决实际问题结合。切实落实各类人员工资、津贴等政策规定;提高辅助人员包干经费预算标准,实行每年逐步增加基础工资的形式,适当增加辅助人员的工资待遇。
(四)抓经费保障。一是积极争取经费。继续将司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算,保障人民调解工作、司法所规范化建设;针对专业性较强的类型化纠纷,设立专项经费,以购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。积极向县委县政府、县财政局等相关部门争取将“两委一中心”中的“两委”经费列入县级评价项目,按政府采购相关规定,以顺利完成该两个调委会组织建立;积极向省、市司法行政机关争取经费补贴司法行政工作。二是加强经费管理规范。人民调解工作经费由县财政部门会同司法行政部门共同管理。司法行政部门要每年编报经费预算,报同级财政部门审批;人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费的安排发放应当规范,杜绝平均,使用过程中要严格把关,严禁弄虚作假、瞒报、虚报现象。财政部门要加强对司法行政部门人民调解工作经费管理的监督检查。
(五)抓“三调联动”。司法行政机关要积极加强人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接,形成化解矛盾纠纷的合力,充分发挥人民调解在大调解工作格局中的基础性作用,真正实现“大调解”工作格局。坚持党政主导原则,成立专门的人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”办公室,建立起县委县政府主导,相关部门密切协作的“三调联动”联席会议制度,重点研究和化解重大、复杂、疑难矛盾纠纷。同时,充分利用“三调联动”办公室和“两委一中心”,对于劳动争议、医患纠纷、交通事故处理等特定领域内的纠纷,充分发挥人民调解与行政调解的联动优势,有针对性地把矛盾纠纷化解消融;充分利用“三调联动”办公室这个平台,加强与县人民法院、县人民检察院的诉调对接机制。对特定社会矛盾纠纷负有管理责任的行政部门,应当把调解作为化解社会矛盾的重要措施,依法依规调解,及时定纷止争;当社会矛盾纠纷无法通过行政调解解决时,应积极引导当事人依法、合理表达诉求。人民法院对可以行政调解的案件,在立案前,应主动告知当事人,可以先行行政调解,使社会矛盾纠纷得到多渠道解决;对已经行政调解未达成协议的诉讼案件,人民法院应优先审理。
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