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2016 年 第 6 期    【总第 327 期】 回首页
加强地方立法审查和监督浅谈
○张天科
对地方立法进行审查监督的必要性和重要性
对地方立法进行审查是法律规定和现实需要。众所周知,我国原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力,而现在规模一下子扩展到284个“设区的市”,需要审查监督的范围较广、任务较重,有必要对地方立法特别是设区的市立法审查的职责加以明确。根据新修订的立法法有关规定:设区的市开展地方立法须由省级人大常委会授权;省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查。可见,依照法律规定,省级人大有权对284个“设区的市”立法授权,并负责对其立法进行审查。对地方立法进行审查监督是适应依法治国和推进民主法制建设形势发展的现实需要,省级人大责无旁贷。
为了有效维护国家法制的权威与统一。地方立法同其他立法一样,必须坚持法制统一原则,既不能超越立法权限和范围、违反法定程序,又不能与国家现行宪法、法律和行政法规相抵触。因此,地方立法要在坚持这一原则的前提下制定地方性法规。时下,所有设区的市被依法赋予了立法权,扩展了立法层次,增加了立法主体,实现了立法扩容;但立法权下放同时意味着立法成本和法制成本大幅提高,同一省级行政区域内,各地制定的地方性法规就同一事项规定不一致或者发生冲突的情形将会明显增多,并容易出现与上位法冲突,甚或发生法律法规之间“相互打架”以及侵犯公民基本权利的情况;地方保护主义和部门利益法制化的问题会更加显现,给法制统一带来新的挑战。因此,为了有效维护国家法制的权威与统一,必须加大对地方人大特别是“设区的市”  立法审查力度,防止出现同宪法、法律、行政法规相抵触的情况。          
有利于确保地方立法不偏离方向。从国家立法修改本意看,赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力就是要用地方立法的形式,补中央立法之不足,反映地方之需求,实现立法扩容。但从目前一些地方尤其是“设区的市”的经济社会发展水平以及立法需求、立法能力等方面的因素综合考量,大多尚不具备制定地方性法规的成熟条件,主要是以前从未进行过立法实践,经验不足,人才欠缺,能力不够  ;加之一些准备不足,仓促上阵,很容易出现立法“一哄而上、良莠不分,”甚至是立法权被滥用、侵害公民权益的现象,刺激地方本位主义和地方保护主义,使地方立法部门化和本位化,偏离正确方向。地方立法的统一审查制度,正是为了明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。因此,设区的市的地方性法规需报省人大常委会批准,省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规依法进行合法性审查和监督,从根本上说,就是为确保地方立法不偏离方向,提高立法质量。
  
应注意的问题
加强法规审查监督机构建设。审查监督地方性法规是一项政策性、法律性、专业性很强的工作,没有一个专门的审查机构,没有一批高素质的专业人员,很难承担起审查职责;尤其是随着地方立法权扩容,“设区的市”提请省级人大常委会审查批准的地方法规数量将大幅激增,面临的工作任务会更为繁重,涉及的问题也会更加复杂。但从实际情况看,目前省级人大现有的法规审查和从事审查法规的工作机构力量相对比较薄弱,而且相关机构之间的职责和分工缺乏规范,已远不能适应立法审查监督工作的需要,客观上将给维护法制统一带来严峻挑战。为此,建议省级人大一方面应当加强地方性法规备案审查工作机构的建设,强化对地方性法规审查工作的领导,尽快健全相关工作机构,配备工作人员,完善工作程序,提高审查监督能力,切实做好和改进设区的市地方性法规合法性审查和批准工作,以适应新形势、新任务对地方立法审查监督的新要求;另一方面要针对设区的市立法工作出现的新特点、新情况、新问题,尽快研究建立完善相应工作制度,进一步明确法制委员会和有关专门委员会各自在立法审查监督工作中的职责和任务分工,加强沟通协调,优势互补,共同做好立法审查工作。
完善立法审查监督机制。根据新修正的立法法和对设区的市立法审查监督的工作要求,首先应围绕启动和开展地方立法审查监督工作,对省级人大关于地方立法工作条例作进一步修订完善,尤其对地市一级立法的原则和指导思想、立法权限和范围、立法计划的编制和法规草案的起草、市人民代表大会立法程序、市人民代表大会常务委员会立法程序、法规的报经审查批准公布、法规的解释修改和废止、法规的适用与监督等做出明确而具体的规定,促进地方立法工作的制度化、规范化、科学化;其次要健全地方立法评估审查机制。从地方制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、审查备案、颁布实施、检查监督、跟踪问效等环节入手,构建起对“设区市”地方人大立法整个过程的监测评估体系,不断明确对地方法规草案报请审查批准的的项目内容和程序方法,严格工作要求,确保地方立法不偏离方向。
严格依法审查监督。一是要严格审查程序。对报请省人大常委会审查批准的“设区的市”地方性法规,省人大常委会法制工作机构一般应当在二十个工作日内进行审查后,提出修改意见,并提请省人民代表大会法制委员会再次审查,写出书面审查报告;而后经主任会议研究决定是否提交常委审议。考虑到“设区的市”地方立法的复杂性,为了保证省人大常委会审查批准工作的顺利进行和法规的质量,省人大法工委对每一件报批法规都需要提前介入,即在地市人大常委会审议法规阶段,深入调查了解,掌握有关情况,从而为审查地方法规草案奠定基础,创造条件。二是严格依法审查。对新设区的市上报需要批准的每一件地方性法规,省级人大及其常委会都应从合法性、合理性、有效性等方面进行认真、全面、细致的审查,重点依照有关法律规定,对地市制定法规的主要依据文本,行政许可审批、收费、行政强制措施和行政处罚等的创设依据和理由进行审查;法规草案中可能引起争议的问题或分歧较大的问题及其说明逐一审核验证;特别是对立法必要性和可行性进行充分的调查、论证和研究,对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案,要及时向主任会议汇报,由主任会议决定是否提请常委会审议;对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见进行认真审查,提出意见;三是加强协调沟通。加强法制委员会与其他专门委员会的相互联系与协作配合,及时沟通情况,专门委员会在初审地方法规草案时,可向法制委员会通报有关情况,或邀请法制委员会派员参加,以便让法制委员会及早了解立法进展和法规草案中的重点问题,为统审工作做好准备;法制委员会进行统审时,应邀请有关专门委员会派员列席会议、发表意见。对专门委员会的审议意见和在法制委员会召开的会议上提出的意见,应认真对待,可采纳可不采纳的尽量予以采纳;对未采纳的,应进行反馈和做好解释;对重要的不同意见,应及时向主任会议汇报,求得解决。还可采取共同召开法规草案论证会、征求意见座谈会,以及有关重大问题协调会等方式,共同做好对法规草案的审查工作。
注重审查结果的处理。对“设区的市”法规草案进行审查,是为了发现问题、依法纠正问题,维护法制的统一,保证法律法规的有效执行。因此,应注重对审查结果的处理。一是省级人大常委会对报请批准的地方性法规,经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准;如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律、行政法规或本省的地方性法规相抵触,或有不合法的地方,省人大常委会可以不予批准,也可以发回修改;对于不存在合法性问题,或者存在合法性问题但已经修改了的,应当及时批准。二是省人大常委会对报请批准设区的市地方性法规进行审查时,发现其同本省人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。处理决定可以有三种情况:第一,如认为省人民政府的规章不适当,可以批准的市的地方性法规。根据立法法的规定,省人大常委会有权撤销省人民政府制定的不适当的规章,当然也有权批准与省政府规章不同的较大市地方性法规。如果省人大常委会认为省政府规章因不适当,不宜在其他地区执行,在批准设区的市地方性法规的同时,可以撤销省政府的规章或责成省政府作出修改。第二,如认为设区的市的地方性法规不适当,可以责成地市人大常委会对报批的地方性法规进行修改,如果设区的市不同意修改,可以不予批准。第三,如果认为设区的市地方性法规与省政府的规章的规定均不适当,则可以分别按照以上两种办法处理。三是明确省级人大常委会审查批准后发现合法性问题的处理程序。如果省级人大常委会对审查批准地方法规发现在执行过程中有合法性问题的,应向设区的市的人大常委会提出建议修改意见;设区的市人大常委会收到修改意见后,应当再次对相关条款进行修改,并将修改后的地方性法规再次报请省级人大常委会批准后,方可予以施行;同时在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,应当及时责成地方制定机关报请省人大予以修改或者废止;地方拒不修改废止的,由主任会议决定是否向省人大常委会提出撤销或者部分撤销该规章的议案,并可经常委会直接审议,对其中违宪、违法的地方立法依法予以撤销。
加大检查监督。衡量一个法规制定得好不好,除了应该对是否合法有效进行依法审查外,更重要的是看它执行得如何,能否解决实际问题?这就要求省级人大常委会应当通过定期检查指导,适时了解审查批准的地方法规执行情况,加强立法效果的研究与评估,从而反思立法审查工作,以确保“设区的市”开展地方立法不偏离方向,实现立法精细化、科学化、民主化。
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