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2015 年 第 4 期    【总第 312 期】 回首页
完善基层人大工作机制浅议
○秦廷君
党的十八届三中、四中全会和习近平总书记的一系列重要讲话对新时期的人大工作作出了重大战略部署,其核心是坚持和完善人民代表大会制度,保障人民当家作主,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,  加强社会主义民主政治制度建设,并提出了“推动人民代表大会制度与时俱进”的工作目标,其中与基层人大工作紧密相关的包括“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”“健全人大讨论、决定重大事项制度”“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”  “加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用”等等,这些都为新时期的人大工作指明了方向。由此可以说,在党的领导下,在我国全面推进实现小康目标新的历史时期,在全面深化改革和推进依法治国的重大战略实施中,各级人大组织对人民代表大会制度的改革、完善和发展肩负着光荣而艰巨的历史使命,并都在进行积极的探索,而人民代表大会制度的完善和发展是一个庞大和复杂的综合系统工程,既需要有法可依,又需要改革创新,既需要上下配套,又需要切合实际,才能做到与时俱进,达到事半功倍的效果。
人大工作的根基在人民,基础在县乡,县乡人大作为我国最基层的地方国家权力机关,是反映民意、集中民智的主要渠道,是实现人民代表大会制度完善和发展的主要阵地。本文拟就如何贯彻落实中央关于新时期人大工作的战略部署,结合县乡两级基层人大工作实际,围绕完善基层人大工作机制提出一些思考,主要突出人大代表履职的效能化、人大监督工作的规范化、人大组织建设的科学化等三个方面,抛砖引玉,以期对基层人大工作的机制完善起到一定的启发作用。

关于人大代表履职的效能化
近几年来,天全县为充分动员和组织各级人大代表履行好职责,践行好“人民选我当代表、我当代表为人民”的诺言,县人大常委会持续组织开展了以“三学、三联、五个一”为主要载体,以“全覆盖、多层次、宽领域、三结合、重实效”为主要内容的人大代表密切联系群众活动,通过活动的深入开展,总体上使人大代表的履职效能较过去有了明显提高,特别是在4·20抗震救灾和灾后恢复重建中涌现了一大批先进典型,使人大代表的新风采在二郎山下绚丽绽放。但是,一些代表尤其是一些农村基层代表对其地位作用和权利义务的认识仍然不到位,自觉履职的意识和能力仍然不强,个别代表甚至在任期内没有发过一次言、没有反映过一次民意、没有开展过一次调研、没有提过一条建议意见,成了“名誉代表”“会议代表”。造成这些问题的原因,除代表自身主观因素外,客观上市场经济的大环境、代表履职的目标评价机制不建全等也是重要的影响因素,农村代表大多还需要勤奋劳动以养家糊口,履行代表职务耗时费神还影响收入,没有动力,再加上履行多少和好坏又没有压力,自然有的代表就自觉不自觉地放松了对自己的要求。要解决这些问题,提高代表履职的效能化,可以从三个方面进行探索  :
一是建立基层代表履职目标评价机制。以《代表法》规定代表应履行的七大义务为基础内容,结合代表所在选区和岗位实际,建立县乡两级基层代表履职目标评价机制,每年代表向选民述职和向所在人大组织书面报告工作,实行“两头考评”并将重点倾斜于选民民主评议,考评结果作为衡量代表是否称职的重要依据。
二是建立无固定收入基层代表履职补助机制。对无固定收入的基层代表尤其是农村代表,先通过培训,建立规范明细的履职登记,每年年终由代表小组对履职登记情况进行审定,并根据履职误工时间多少参照当地劳务一般标准初步议定补助额度(可扣除一定时间作为义务付出),报代表小组所属的上级人大组织批准后执行。
三是在乡镇代表中探索设立全职代表。每个乡镇可选择1-2名政治素质优秀、工作责任感强、热心群众工作、文字表达能力较强的乡镇代表作为全职代表,直接接受乡镇人大主席团领导,主要工作是“调查民情、反映民意”,主席团制定相应工作目标考核管理办法,使全职代表真正发挥“民意代表”的作用。全职代表如没有固定收入,可设立一定的基础补助,其大部分履职收入则通过履职考评以奖励形式发放。
以上三点建议所涉及的经费均可在代表经费或人大工作经费中列支。

关于人大监督工作的规范化
目前,县级人大开展监督工作主要依据《监督法》等法律法规,但《监督法》主要是规定了监督的形式和内容,对实现监督目标的一些前置条件、程序、办法、保障手段等则没有明确,使基层人大监督工作缺乏一定的规范性。如对“重大事项”,人大不仅应有监督权,而且按规定应有决定权,但相关法律对“重大事项”的界定、对“重大事项”监督和决定的程序都还没有明确规定  ;再如县人大常委会对“一府两院”规范性文件进行备案审查,但审查的办法、程序等法律也没有明确规范。这些问题的存在,往往使基层人大在工作实践中发生困惑、难以遵循,只能就事论事,“摸着石头过河”,使监督工作的规范化和实效性打了折扣。要从根本上解决这些问题,只有通过相关法律的修订和完善,或出台相应的法律解释,才能促进人大监督工作的制度化、规范化,提高监督工作的实效性。
  
关于人大组织建设的科学化
目前,基层人大组织建设还存在诸多方面的问题,总体上讲建设的科学化水平不够,与新时期人大工作的要求具有较大差距,主要表现在三个方面:一是县乡人大工作者多是在其他岗位工作数十年、年事偏高而调整来的,自身普遍具有“退居二线”的心态,工作的主动性和激情自觉不自觉地随之降低  ;二是县级人大机关很多内设机构人员稀少,“一人委室”现象比较普遍,乡镇人大主席团主席不仅是“光杆司令”,还要肩负许多其它工作,由于年轻工作人员十分缺乏,年龄偏大的人大工作者便具有了“辛辛苦苦三十年、一夜回到办事员”的无奈和感叹,再加上对一些现代办公设备的使用比较困难,工作效率比较偏低  ;三是常年人大工作务虚多,务实少,调研、视察、审议、重大事项决定、人事任免等常规工作多是程序性进行,完毕了事,其实际效果难以评价,“橡皮图章”的痕迹在一定程度上还比较明显。为提高人大组织建设科学化水平,以适应新时期人大工作的需要,可以从四个方面进行探索:
一是全国或全省统一县乡人大组织机构设置,做到设置科学、名称统一、职数明确,以便基层落实到位,实现上下对接,促进工作规范。
二是切实充实县乡人大年轻工作人员,妥善解决“老龄化”问题,增强人大机关工作活力,提高人大工作效率。
三是在乡镇人大主席团设立乡镇人大代表联络服务机构,落实工作人员和经费,为代表履职搭建平台、创造条件。乡镇代表最贴近人民群众,也是人大代表的最大群体,有效发挥作用十分重要,但目前乡镇级代表联络机构还多是空白,有的虽然设立了也只是“挂牌”,这一课需要尽快补上。
四是正确处理党管干部和人大任免干部、党委决策和人大“重大事项”决定权等关系,树立人大组织权威性。按照“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的要求,县乡要在坚持党委领导和决策的前提下,充分尊重人大的法定职权,要善于通过人大工作将党委的主张转化为人民的意志,在一些重大决策和涉及人大任免干部的问题上,不能以党的决策代替人大决定权,应将二者作有机衔接,避免“两张皮”。如在涉及人大任免干部的问题上,党委在启动程序前或在程序前期可征求人大的意见作为任免的必要参考  ;再如对涉及当地经济社会发展尤其是涉及民生的重大事项,党委在决策前可以安排人大开展调研、向社会广泛征求意见等活动,有利于增强决策的科学性。
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