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2014 年 第 12 期    【总第 309 期】 回首页
浅谈人大监督工作
○刘道平
监督,即监察督促。监者,《词源》释为监视。诗经大雅皇矣:“监视四方,求民之莫”。汉代郑玄注:“治,谓监督其事”。清代将“监督”设为官名,如京通十三仓监督、崇文门右监督、银行总监督。“监督古有之”。但是在我国两千多年的君主集权专制下,监督的重点是一种自上而下的监视行为。它是以官员和人民为对象,以维护皇权统治为中心的控制手段,其目的是巩固皇权地位和一姓之家天下,它同维护人民利益在根本上是对立的。皇帝至高无上,不受监督。人民没有监督权,更无人民监督权力的制度。虽有民告官、官告官的情况,但不是制度性监督。随着社会文明发展,古今中外的有识之士,对监督的价值、功能作用、对象内容、手段方式、运行规则等都进行过系统而深入的思考和研究,并逐步形成了系统化的理论体系。在资本主义萌芽、形成和发展过程中,产生过一大批资产阶级政治思想家。特别是二战以后,监督学说层出不穷,监督理论在当代西方政治学中有了进一步的发展。西方学者的监督理论和西方国家的监督实践是站在资产阶级立场上,以维护资产阶级政治统治为目的,作为社会主义国家不能对其采取全盘接受和拿来主义。但是,我们可采取扬弃的态度,去伪存真、兼收并蓄,吸取其中的合理成分,为我所用,把它作为推动我国人民代表大会制度的完善和发展,促进监督理论研究和制度建立与监督实践的有益借鉴,促进国家治理体系现代化和两个百年奋斗目标的实现。
(一)权力的属性决定了必须有监督。监督的对象主要是权力。西方资产阶级学者提出了“政治原罪论”观点,认为,凡掌握了权力的人也具有人性恶的本性,有一种自私的自然本性和犯罪的潜在危险。在资产阶级思想家眼里,“权力作恶”是永恒的现象。美国学者格尔哈斯·伦斯基指出:“权力有作恶和滥用的自然本性。”罗素曾说过,“在人类无限的欲望中,居首位的是权力欲和荣誉欲”。孟德斯鸠曾断言,“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”美国政治学说中普遍认为,“政府不只是人民的仆人,而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握主人的事务,相反,必须多方面对它施以限制  ;必须在每一个可能的要点上对它约束,随时对它抱有戒心。否则,它就不再是仆人,并且反仆为主”。在美国政治家的头脑中,坚信权力必然产生腐败。麦迪逊说,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”到了近代,公共管理理论、寻租理论等直指权力滥用问题,这些观点可概括为一点——那就是对权力不能放心。但同时,政府又是必要的,故有“政府是必要的恶”的说法。要解决这个悖论,那就是既要有政府,又要对政府权力实行有力有效的监督。
我们是共产党领导下的社会主义国家,共产党是千千万万党员个体组成的一个政治组织。党全心全意代表先进生产力发展、代表先进文化的发展方向、代表最广大人民群众的根本利益。“共产党员是特殊材料制成的”,其特殊在于“除了人民利益而没有任何特殊的个人私利”。但是,凡是人,都不会生活在真空中,且“人非圣贤,孰能无过”?由于历史的、现实的社会环境影响,以及个人修养的不同,决定了共产党员的思想境界的差异,共产党员首先是人而非天使。他们中的一部分也会因权力滥用而犯罪,这是毋容置疑的事实。为什么先进分子的共产党员也滥用权力甚至犯罪?要回答这个问题,除寻找方方面面的因素外,恐怕还要重点从人性弱点和权力属性上去深入分析,进而从监督制度和监督实践上去寻找原因。所以,对于握有权力的人,无论他是谁,只要有了对其实行有力有效的监督,才能从根本上克服权力自身的弱点,使权力和掌有权力的人去真正为人民谋事谋利。
(二)权力的归属决定了必须监督。权力的归属是人民性。权力属于人民是绝对真理。我国封建君主集权制时代,虽然也有“君轻民贵”、“天下者天下人之天下”、“君鱼民水,载舟覆舟”、“亡国之君,非万姓之天下,乃亡一姓之天下”等观点,但这些都未涉及权力归属于民。到了17—18世纪,资产阶级思想家充分阐述了“人民主权原则”。资产阶级革命成功后,各国包括法、德、意、日本宪法中都规定了“主权属于人民”。美国《独立宣言》(1776年)明确说,政府的正当权力系得自被统治者的同意,推导出“权力来源于人民”的观点。
近代一百余年中,中国知识分子为了民族的救亡图存,放眼世界逐步引进了一些西方政治学说,权力属于人民、源于人民的观点在中国也逐步扎下根来。特别是中国共产党成立以来,一开始就把“为人民服务”作为立党宗旨,把“群众路线”作为致胜法宝。党执政65年来,自始至终把权为民所赋、权为民所用作为执政之基和立党之本。既然权力源于民、属于民,就必须得到人民的监督。所以,监督权力不是凭空杜撰的,它是由人民主权原则决定的。如果没有人民主权意识,而只有少数人物说了算,且不受约束,国家就会走向集权专制之路。如果人民对权力没有监督,那么人民对“权力属于人民”的理论就不会相信,也不会有“属于人民”的感觉。如果不受监督的权力产生腐败,更将失去民心,“政治周期率”就会反复出现。中国几千年封建社会,以暴易暴、循环往复的一条重要原因就是人民对权力没有监督权,各个王朝始终未逃出前恭后腐、前盛后衰之路。如果权力滥用,少数人一句话都有可能导致全局性灾难,国家就会付出惨重代价。“文化大革命”就是活生生的例证。
(三)自律与他律的约束功能不同,决定了监督的必要性。自律是内在的自我监督,他律是外在的监控。二者的作用各异、互为补充,不可分割。中国传统文化中讲“修身齐家治国平天下”,其中修身被放到了首位,就是通过自我修炼、修养来实现对人性恶的监督和约束,以达到“勿以善小而不为、勿以恶小而为之”的好人目的。我们经常讲的“慎独、慎为”,就是自律实践。自律是十分必要的,因为,既为人,亦有软肋。按照黎鸣的观点,人既有天使——善的一面,又有魔鬼——恶的痕迹。天生的植物性懒惰,动物性任性,人自身的嫉妒心等都是人的弱点,如果这些弱点不受约束,它就会变成魔鬼害人。凡自律有力的人,都是把自己身上的魔鬼死死关在铁笼里,从而充分发挥天使的作用。把自律用到了权力舞台,就可促使官员成为好官清官和人民拥护的官。“人之初,性本善”的观点虽然好听,不刺耳,但应当勇敢承认人性有恶,如果人人生来都是善的,那么,国家法律、政党纪律、社会道德都没有存在的必要了。如果法律、纪律、道德只是约束少数人,那未免太抽象了。毋容置疑,它是约束所有人。我们党经常强调的要求,甚至是纪律、法律规定,就是外在监督,就是约束所有的人,就是防人作恶。对人应当信任,但信任不等于放弃监督。
实践证明,只有自律是不够的,必须有他律。没有他律即外在监督,自律也往往软弱无力、靠不住。对那些利己谋私、心术不正、善于伪装、不守规则的人来说,外在监督显得更加重要。
监督既是一种政治理论,更是一种政治实践。我们党十分重视监督工作。习近平总书记在十八届四中全会上指出,“要加强党内监督,人大监督,民主监督,行政监督,司法监督,审计监督,社会监督,舆论监督。努力形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督合力和实效”。这为加强监督指明了正确方向。
首先是制度监督。习总书记讲“小智治事,中智治人,大智立法”。“凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的”。制度是管长远和根本的,没有完备、系统、可操作的制度,就没有统一的可遵循的规范和标准。没有度量衡的国家不成其为国家,更说不上现代国家。监督制度是广义制度中的支系,法律制度再完备而无监督制度配套也等于零。我国是人民代表大会制度,它的内涵主要在于:权力属于人民,人民监督权力。宪法和法律反映人民的意志,而它的实施怎样,也必须由人民监督和评价。然而,后者还做得不够,所以要进一步完善人民代表大会制度,不能让人民代表大会及其常委会成为“橡皮图章”。尤其在共产党领导下,要充分发挥人大及其常设机构的监督作用。目前虽然有了《监督法》,但是监督权同决策权和执行权集于一体并未完全分离,在制度设计上监督权不是独立的,这种所谓监督往往流于形式。同时监督不能为所欲为,它也应有边界有规则,它不能以个人意志为标准,监督权也不能滥用。但是,我国《监督法》没有实施细则,缺乏监督准绳,故而显得监督乏力甚至乱监督,这也是困扰人大监督工作无多大作为的软肋。今后,人大应当在完善监督制度上下功夫,探索依法监督和推动制度落实。
其次,加强人大监督的理论研究。监督理论不是一门新学说,但是我国人大监督理论研究的兴起,也才是近几十年的事情。特别是我们地方做人大工作的同志,一方面缺乏研究能力,另一方面受环境约束,仍不敢大胆探索。人大监督理论在我们这里尚未系统化,大多是停留在实践层面而未作系统的理论总结。缺乏系统的监督理论指导也是人大监督工作的不足。在人大工作的同志要在实践基础上多做理性思考,对人大监督是什么、为什么、怎样监督——包括监督对象、内容、机构、途径、程序、规则问题,解决方法等等进行研究。这样做,既可探索我们自身的工作,又可为国家层面研究人大监督工作作出四川的贡献。
第三,促进监督实践的发展。在人大监督实践上,近年来,全国各地有许多探索和经验。需要进一步推动的,除前面说到的制度规则和理论研究以外,具体行为上,恐怕还要继续解决敢监督、能监督、会监督、善监督的实践问题。
敢监督,就是要无私无畏,为人民权力的实现和人民利益的坚守而担当监督责任。当前,社会上有一种错误认识,就是把党的领导同人大监督对立起来。党和党员都要在宪法和法律范围内活动,这是中央的一再要求。因此,找借口推卸人大监督责任是错误的,不敢监督的根源在监督者也有私心。公心不立,责任不可能到位。中央讲要敢担当,而人大怎样担当?恐怕也是一个值得研究的课题。
能监督,就是要推动权力的阳光运行,推动行政、司法公开,设立权力清单和负面清单,是落实监督的举措之一。阳光是最好的杀虫剂,我们要使人民真正享有知情权、参与权、选择权和监督权。党的十八大提出了建立透明政府,推动党务政务司法公开。这为人大工作也提出了可为平台。我们相信“一府两院”有公开透明的自觉,但是有人大外力推动更好。推动公开也是监督,公开透明也才能为更好的监督创造条件。通过监督,逐步形成行政司法在人民监督下工作的新常态。
会监督,就是从源头上确保人大代表和常设机构人员素质,完善代表结构,届期加强培训,增强法律知识,提高监督理论素养,培养为民代言参政议政能力,使之有能力监督。现在的问题是,在人大工作的许多同志有行政经验而缺乏专业知识。监督是具体而非抽象的。代表人民议政监督审查报告,却成了抽象行为,议不到点子上,言不到要害处。当人大代表对一些人来说成了一种政治身份。一些从事人大工作的同志缺乏自信,调研视察也是走走看看,不学不研,怎么能做到会监督?因此,建议在选代表和人大工作人员上也应有制度。
善监督,即善于把握监督的尺度。要搞好人大监督,并非易事。它必须体现中国特色,必须把握政治方向,必须处理协调纵横关系,不能通过胡乱挥舞监督大棒来提高所谓人大地位或显示权力。因此,建议要深入研究并正确处理好监督者与被监督者的关系、监督与协调推动工作的关系、监督与维护行政权威和效率的关系、监督与维护社会稳定大局的关系、人大监督同其他监督方式的关系等方面的问题。
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