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2014 年 第 12 期    【总第 309 期】 回首页
深化预决算“三全”审查监督的四川实践
○郑树全 周家超
贯彻落实十八届三中全会决定和新修订的预算法,加强人大对政府全口径预决算的审查监督,有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利;有利于推动政府确立依法行政和现代财政治理理念,提升财政预算治理能力,提高财政预算资金效率、效益与效果,确保管好用好政府财政预算资金的每一分钱,让公众共享经济社会发展的成果。
近年来,四川省人大强化“三全”预决算审查监督,为强化人大预决算审查监督提供了有益借鉴。

“全口径、全过程、全方位”
四川省人大常委会预工委2002年成立以来,按照宪法、预算法、监督法等法律法规赋予的职责,以提高财政资金使用的经济效益和社会效益为重点,积极探索创新“全口径、全过程、全方位”预决算审查监督方式、办法。
创建一个模型、把住一个关口。2007年,通过建立预算收入预测模型,对我省财政一般公共预算收入(即税收收入、非税收入)进行分析预测,以有关数据信息为主要依据,初次对我省财政预算收入预测模型进行研究,并经与每个年度一般公共预算收入实际进行印证,收到了较为吻合的效果,为科学合理编制我省收入预算提供了依据,把住了收入规模的科学性、完整性关口。
建立协商机制,提前介入预算编制。省人大财经委、常委会预算工委就预算信息的对称性、完整性和及时性等问题与政府财政等部门建立了协商沟通机制,提前介入财政预算草案的编制,及时了解经济社会发展政策方针与预算收支方面的初步安排预案以及编制原则、要求和标准等情况,适时进行调研,认真制定人大常委会预算工委的预案审查方案,并通过建立协商机制,及时沟通审查监督的相关信息,切实推进了实质性审查,提升了审查监督的实效性。比如  :在2013年对130个政府部门预算进行合理性、合规性预先审查,提出了202条审查意见和建议,及时向各专门机构及常委会组成人员通报并与政府相关部门进行沟通协商,逐步推进预算编制的完整性、合规性、合理性以及一般性支出、专项资金设置的规范、科学等,取得了明显的效果。
建立一个智库,借脑借智,拓展审查批准的监督深度和广度。从省级行政事业单位、大专院校、科研机构、会计师事务所、人大代表和市州人大财经委、预工委中选聘熟悉财政审计、预决算管理监督理论和实际工作的专家,组成了多专业、多领域搭配适当的预决算审查专家库,并根据实际情况变化和工作需要,适时动态调整专家库人员的专业结构,确保专家库预审专家保持在40多人。以此弥补审查监督力量不足、眼界不宽、监督面不够的缺陷。智库成员在日常信息收集、预算诉求与热点难点的调研了解以及推进预算决算审查监督的深度广度方面起到了很好的作用。
创设一项制度,发挥代表作用。2009年起,率先创设了省人大代表计划和预算审查监督联络员制度,由各代表团推举2—5名比较熟悉计划预算工作的代表作为代表联络员,通过专业培训及人代会前的解读、解析,增进他们对计划和预算报告的理解,逐步激活审查审议氛围,提高对报告审议的质量。人代会前,先帮助联络员读懂政府工作报告、经济和社会发展计划报告、预算报告,再通过联络员去讲解这三个报告,在分组审议时解答其他代表的疑问。联络员除了在人代会期间组织辅导本团审议预算报告,收集整理和反馈代表团的审议意见和建议,在会前和会后,还参加我们组织的交流会、培训会、调研,及时掌握预算编制、财政政策、预算执行等情况,向代表介绍情况并与省人大财经委及常委会预算工委及时沟通信息,起到了桥梁作用。目前,此项制度也已在全省市州普遍得到推广。
搭建一个平台,拓展信息传导渠道。为提高代表预决算审查监督联络员信息反映及反馈时效性,增强互动,拓展信息传导渠道,探索日常参与途径,更好发挥代表预决算审查监督联络员作用,在四川人大网上设立了代表预决算审查监督网络信息平台。利用这一平台,发布和公开相关预算决算审查监督信息,及时收集了解人民群众关于财政预算的诉求,获取代表对改进预决算管理监督等方面的建议意见,交流预算审查监督工作中的心得体会。
探索一种模式,率先实现在线联网监督。为实现人大对所批准预算的具体执行情况信息的及时了解掌握以便进行实时分析研究和强化执行监督,省人大2005年与省财政厅成功实现了预算信息联网,在全国率先实现了人大对财政预算执行情况的实时动态监督。省级130多个一级预算单位、856个二级预算单位每年数百亿财政预算资金都纳入了人大在线实时监督视野,对规范部门财政预算管理、提高资金使用效益发挥了良好作用,拓展了人大对预算执行日常监督的方式和途径。
构建了预决算指标体系。从2010年起,省人大探索创建了省级部门预算与决算两套审查监督指标体系,从法律法规、财政政策、技术规范和中央、省委决策部署、政府工作重点的保障落实以及“三公经费”、民生保障等热点难点问题方面各设置了50——60多项审查指标。审查指标体系的建立,有利于审查意图得到较好落实,审查的针对性和实效性明显得到了增强。
注重发挥政府审计及社会中介组织机构的监督作用。一方面支持和督促政府审计机构切实依法履职行权认真组织力量对财政预决算进行审计,提供审计结果和意见建议,借以强化人大及其常委会审查批准监督与决算的针对性。另一方面,聘请会计师事务所等社会审计中介机构对预决算进行审计和评估,查找问题,提出改进工作的意见和建议。同时,充分利用审计成果并通过检查督促审计问题的整改落实,进一步强化人大及其常委会的审查监督力度和深度。
探索实施全过程监督。在不断完善预决算草案编制阶段的审查监督的同时,探索改进事中事后的审查监督方式方法。由人大常委会组织部分人大代表会同财政部门对预算进行绩效评估,对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证,提高预算草案安排的科学合理性  ;事后由省人大财经委和审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督,同时,促进预算决算信息公开,接受公众、媒体的监督。运用专题询问等法定手段开展对预算编制执行预决算情况进行问效追责以完善全过程监督。
建立横向纵向联动机制,共同推进预决算审查监督工作走向深入。四川省人大这些年来通过前述探索实践,逐步建立起与各省市自治区人大预算审查机构的工作信息交流联系机制,与省级各预算部门单位信息通报机制,强化了横向联系  ;建立起了与全国人大以及市地州县(区)人大指导培训以及信息交换机制。通过建立纵横联系机制,有效推进上下左右联动,共同推动预算监督深入开展。

拓展与思考
着力规范预算管理,实现全口径预算。将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等“四本”预算以及政府性债务收支等全部纳入监督的同时,研究完善财政预算收入预测模型,探索和创立全口径预算决算收支预测分析的科学方式方法,有效地监控政府财政实现全口径预算决算的编制、执行和决算及其绩效。
探索完善审查方法,实现全过程监督。按照即将实施的新预算法规定及时修订既有的《关于加强省级预算审查监督的决定》和《监督法实施办法》,学习借鉴其他省(区、市)的好经验、好做法,尽快制定预决算审查监督条例,人大预决算预审、初审办法、预算执行监督办法、审计报告初审办法等,深入研究和完善预算决算审查监督指标体系,切实推进全口径预算决算实质性实效性审查监督的程序化、规范化、法制化建设。在预算编制前,督促财政部门将下年度预算编制口径、内容、范围和标准及预算控制数等,事前报人大预算审查机构征求意见,或者联合召开预算编制动员会,人大提前介入提出预算编制的注意事项和要求。督促政府财政部门在提供详细的全口径预决算资料时,定期报告预算变动及执行情况,并选择部分重点部门对预算编制、执行、决算实行全过程监督。突出预算监督重点。加强对政府性投资、政府性债务管理、政府采购、政府购买服务以及土地出让收入使用等重点领域的监督,探索建立重大投资项目、重大专项资金人大审议决定制度,切实增强资金使用绩效。关注收入预算安排的科学性和合理性,突出对结转结余资金、待分配预算、转移支付、预算调整变动及超收收入安排等实施监督。
充分发挥监督合力,实现全方位参与。加强审查监督机构建设。县以上人大常委会预算审查监督工作应做到“专设”、“专职”、“专业”,即:设立专门机构、配备专职人员,且专职人员具备预决算审查监督专业知识。加强人员培训和业务交流,提升队伍履职能力。建立预算审查监督咨询专家库,充分“借脑”、“借智”,提升审查监督水平。为人大代表履职创造条件。强化人大代表财政预算审计知识培训,及时提供预算信息资料,邀请代表参与预算监督活动,增强履职能力。进一步完善人大代表预算审查监督联络员制度,注重沟通交流,充分发挥代表联络员对预算草案及报告审查的积极作用。督促财政部门进一步细化预算编制、改进预决算报告形式,增加预算编制、执行等预算管理信息,为代表看懂预算并实施审查创造条件。构建公众监督有序参与机制。督促财政部门加大信息公开力度,推进财政政策、预算管理制度公开,促进财政转移支付资金、专项资金分配办法及分配结果公开。加大重大建设项目、民生保障资金、“三公”经费等社会关注的热点资金的公开力度,督促部门决算以及单项审计报告向社会公开。积极推进人大预算审查监督信息公开,构建公众参与预算监督信息的收集、处理、反馈平台,努力为公众参与监督创造条件。充分发挥审计的作用。在部门预算审查中引入审计力量,支持审计与财政支付信息联网,探索建立部门决算审计审签制度,为实施全过程审计监督创造条件。强化审计监督与人大审查监督的有效对接,使人大监督重点在审计监督中得到体现和落实。加强对审计查出问题整改落实情况的监督,督促审计部门开展支出绩效审计工作。
充分运用好现有的法定监督手段,并在法律框架体系内认真总结经验,积极探索创新监督方式方法。新的预算法赋予了人大及其常委会新的监督权力和责任,同时也规定了许多新的审查监督内容和程序、方式、方法。但是,在新预算法实施条例和实施细则尚未出台之时,许多新的领域、新的内容、新的问题需要各级地方人大及其常委会在认真总结以往既有的行之有效的方式方法前提下,不断探索创新,以丰富审查监督手段和途径,切实提高预算决算审查监督的效率和效果。
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