国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2008 年 第 3 期    【总第 228 期】 回首页
中国法律:破解民生“难题”
○青鸟
今年1月1日,一部以“促进就业,促进经济发展与扩大就业相协调,促进社会和谐稳定”三个“促进”为宗旨的法律进入百姓生活,与百姓亲密接触,这就是《中华人民共和国就业促进法》。这一次,法律关注的是民生之本。

难题之一:就业与发展
对于有着13亿人口的泱泱大国来说,就业是民生之本,也是安国之策,一直备受重视。
曾经有人指出,在全球化进程中,世界范围内就业岗位的增加速度,远远赶不上经济本身的增长速度、扩张速度,就业岗位正在成为最稀缺的资源。早在1964年,国际劳工组织就在关于就业政策的公约和建议书中明确指出:“每一个会员国都应当为了鼓励经济增长和发展、提高生活水平,满足对劳动力的需求以及克服失业与就业不足而宣布和执行一项积极的政策,促进充分的、生产性的和自由选择的就业,  并把它作为一个重大的奋斗目标。”减少失业、促进就业也是世界各国共同努力的目标。各国政府在就业促进中的责任包括:尽力降低社会的失业率,尽量达到充分就业;通过监督与干预,建立公平竞争的就业环境;扶助特殊社会群体就业,对失业者给予救济;建立公共就业介绍体制,为社会成员免费提供有效的就业服务。
在推动经济发展与扩大就业“良性互动”的过程中,中国政府作出的巨大努力世界有目共睹。“十五”期间,中国经济年均增速达到8.8%,综合国力显著增强,城镇新增就业4200万人,转移农村富余劳动力4000万人,超额完成目标。然而,“十一五”期间,中国的就业形势仍然严峻,就业压力越来越大。专家分析:一是劳动力供求总量矛盾突出。到2010年,全国劳动力总量将达到8.3亿人,城镇新增劳动力供给5000万人,而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个,劳动力供求缺口在1000万个左右。二是劳动力结构性矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗失业人员,而一些新兴的产业、行业和技术职业需要的素质较高的人员又供不应求,劳动者的职业能力和素质亟待提高。三是人才和劳动力市场不规范。一些非法中介机构提供虚假信息,损害劳动者权益现象突出;一些职业中介机构、用人单位因劳动者性别、年龄、身体残疾等原因侵害劳动者合法权益的现象时有发生。四是职业教育和培训工作相对滞后。随着我国的经济发展和市场国际化趋势,对劳动者的职业能力和素质提出更高要求,进一步建立完善以就业为导向的职业教育和培训,加强就业前培训、在职职工培训以及对进城就业农村劳动者的技能培训等十分迫切。五是目前下岗失业人员就业难问题比较普遍,需要加强就业指导和服务,建立和完善公共就业服务体系以及对就业困难人员的就业援助制度,加大对弱势群体的扶持力度。此外,针对目前存在的严重侵害劳动者就业合法权益的行为,也有必要明确法律责任,加大对违法行为的惩处力度。改革发展中出现的新难题呼唤着就业促进法尽快出台。
2007年2月26日,就业促进法草案首次提请十届全国人大常委会第二十六次会议审议。3月25日,草案向社会全文公布,广泛征求意见。短短的一个月时间里,各界群众共提出意见11020件,其中  70%来自基层、来自普通劳动者,包括大学毕业生、进城务工农民、企业职工,还有事业单位职工等等。经过多次修改,集中民主智慧,三审后的就业促进法最终于2007年8月30日浮出水面。
仔细审视这部法律,不难看出立法者的良苦用心:
一方面,法律力求与国际接轨,在九章六十九条的框架里包括总则、政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助、监督检查以及法律责任和附则一系列规定,充分借鉴国际先进经验;
另一方面,法律又坚持结合国情,严格遵循“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业”的指导思想。
两个方面的紧密结合,使整部法律更加全面完善。
                              
难题之二:就业与公平
一年前,刚刚毕业的女大学生黄蓉前往一个招聘会现场,一百多家单位招聘,她却只投出去一份简历。因为很多单位在招聘海报上明确说明仅限男生,其余单位即使不明确标示,对于女生也大都含蓄拒绝:“我们单位经常会出差,你一个女生禁不起出差的折腾,还是另谋高就吧。”也有少数单位有招女生意向,但开出的条件却是“三年之内不许结婚,即使结婚也不能生育”。
“在求职时,你遭到过歧视吗?”去年8月,中国政法大学宪政研究所在北京、广州、南京、武汉等十大城市进行了一次问卷调查。调查显示,女性求职外貌最关键,超八成人认为存在就业歧视。调查中,对于“目前就业领域存在就业歧视吗?”的问题,公众认为存在歧视的占85.5%,认为非常严重和较为严重的占50.8%,认为不存在的只占6.6%。在实际应聘和工作中,有54.9%的人认为受到过各种不同程度的歧视,15.6%的人认为受到过严重歧视。
几乎在同一时间,就业促进法草案进入三审,在分组审议中,全国人大常委会组成人员最为关注的焦点正是公平就业。有委员认为:“‘农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。禁止对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。’这样的规定还不够,要加上‘实行同工同酬’。”有人建议在此基础上再增加一款:“‘禁止设置劳动就业地区歧视性限制。’同时增加‘对已经就业的妇女,用人单位不得以女职工生育为由辞退或解除、终止劳动合同,以切实维护女职工的合法权益。’”还有委员认为,凡因用人单位或职业中介机构提出与完成岗位工作的能力和要求无关的附加条件,而妨碍求职者就业的行为,都应被界定为就业歧视,建议将身体歧视、地域和户籍歧视等也纳入就业歧视的范畴加以禁止。委员们指出,法律还必须明确用人单位“歧视了怎么办,应该负什么责任”,否则法律的操作性将大打折扣。
为此,最终通过的法律专门增设“公平就业”一章,重点包括平等的就业机会和公平的就业条件两个方面的内容,严格禁止性别歧视、残疾歧视、民族歧视、地区歧视、病理歧视和农民工歧视等等。就业促进法在重申了国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利之外,规定用人单位招用人员,除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。用人单位录用女职工时,不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育等内容的条款。这一有针对性的规定有助于纠正用人单位在招聘中常用的性别歧视手法。就业促进法对于残疾人就业也作出重要规定:“用人单位招用人员时,不得歧视残疾人。”对于人们广泛关注的农村劳动者公平就业问题,就业促进法规定:“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”为了切实保障劳动者的合法权益,法律在第六十二条还规定:“违反本法规定,实施就业歧视的,劳动者可以向人民法院提起诉讼。”  

难题之三:就业与未来
下岗职工林秀英一直靠当临时工过日子,每月的工钱交了孩子上学的各种费用后就所剩无几,家里境况捉襟见肘。今年初,区上针对市场的需要办起了月嫂培训班,林秀英和同街道的姐妹一起参加培训,学到了一技之长。如今,靠着专业的护理和热情的服务,林秀英成了最抢手的月嫂,日子也过得一天比一天好了。
上个世纪七、八十年代,中国实施的是安置就业,在促进就业的过程中更多地是依靠短期政策给失业者一个“饭碗”。改革开放30年,中国已踏上通往全面建设小康社会的大道,就业现状和就业观念也在发生着巨大变化。在这部法律中,立法者除强调继续实施积极的就业政策外,不再是简单地强调就业人数的增长,而是在扩大就业并尽可能实现充分就业的同时,着眼于建立促进就业长效机制,培养劳动者的正确就业观,使劳动者素质及就业质量得到同步提升。
首先,政府承担起促进就业的责任。国务院建立全国促进就业工作协调机制,研究就业工作中的重大问题,协调推动全国的促进就业工作。国务院劳动行政部门具体负责全国的促进就业工作。省、自治区、直辖市人民政府根据促进就业工作的需要,建立促进就业工作协调机制,协调解决本行政区域就业工作中的重大问题。县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工,共同做好促进就业工作。
在政策支持方面,国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等,具体包括:国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内,通过兴办产业或者拓展经营,增加就业岗位;国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业,扶持中小企业,多渠道、多方式增加就业岗位;国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展,扩大就业,增加就业岗位;国家实行有利于促进就业的财政政策,加大资金投入,改善就业环境,扩大就业,等等。  
在就业服务和管理方面,政府着力培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,为劳动者就业提供服务。县级以上人民政府鼓励社会各方面依法开展就业服务活动,加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督,逐步完善覆盖城乡的就业服务体系。县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系,设立公共就业服务机构,为劳动者免费提供政策咨询、信息发布、职业指导和职业介绍、就业援助、就业登记等服务。同时,地方各级人民政府和有关部门、公共就业服务机构举办的招聘会,不得向劳动者收取费用。
在职业教育和培训方面,国家依法发展职业教育,鼓励开展职业培训,促进劳动者提高职业技能,增强就业能力和创业能力。  
在就业援助方面,各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。县级以上地方人民政府采取多种就业形式,拓宽公益性岗位范围,开发就业岗位,确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业。
为了使法律实施切实落到实处,就业促进法还规定了各项监督检查措施和相应的法律责任。劳动行政部门对法律实施情况进行监督检查,建立举报制度,受理对违反本法行为的举报,并及时予以核实处理。
“到2020年,我国实现社会就业更加充分的目标。”  日前,劳动和社会保障部在发布的课题报告中提出,充分就业包括四个方面:一是城乡劳动力资源得到充分的开发和利用,这是实现充分就业的出发点。二是市场就业机制完善,就业渠道通畅,劳动者流动就业、自主择业、自主创业的环境良好,这是实现充分就业的条件。三是使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到就业机会或处于积极准备就业的状态,失业率调控在社会可承受的水平,这是实现充分就业的标志。四是大多数劳动者实现就业且比较稳定,并通过不断提高就业质量持续地增加收入,劳动关系更加稳定和谐,这是实现充分就业的结果。
新的就业蓝图已经绘就,在法律的护航下,美好蓝图的实现将不会久远。
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