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2008 年 第 9 期    【总第 234 期】 回首页
反垄断法的喜与忧
○胡健
8月1日,被寄予了厚望的反垄断法开始实施。反垄断法这部命运多戕的法律,从草案起草到三审通过,历经二十载,见证了中国市场经济的艰难转型:发达国家的“旁敲侧击”,转型社会的政经生态,国资的固若金汤,外资的强势进入,民资的不安现状,垄断行业的分配失控,普通民众的维权希望,在这部法律的立法进程中更是一览无余。
在反垄断法正式施行前,有人充满信心,认为反垄断法作为“经济宪法”,标志着中国将正式步入“竞争时代”;水、电、气、暖、交通、邮政、电信等自然垄断行业,烟草、盐业、石油、石化、银行、保险、殡葬等依法具有独占地位的行业将不得不向消费者低下“高贵的头颅”;外资斩首式并购国内重点行业龙头企业不会再一帆风顺;方便面、牛奶、京沪快线等价格联盟再也不敢明目张胆;地区封锁、地方保护也将被更加强有力地遏制。但也有人充满担忧:八章五十七条的中国反垄断法,可能是全世界篇幅最小、语言最精炼的反垄断法典,在四十余个配套细则无一出台的情况下,会不会成为孤身奋战的“孤家寡人”,陷入“拔剑四顾心茫然”的尴尬境地?作为反垄断法立法进程的关注者和亲历者,笔者在反垄断法实施前的心态也是有喜有忧。
喜的是“三定”方案渐次出台,执法部门浮出水面。国家工商总局的公平交易局改组为反垄断与不正当竞争执法局,负责除价格垄断之外的垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法。商务部设立反垄断调查局,审查并购行为。发改委仍将负责查处价格垄断。自此,“三足鼎立”的反垄断执法格局基本形成,为实施反垄断法奠定了强有力的基础。忧的是分散执法、多头执法可能会导致“有利大家管,无利没人管”、“执法标准不一”、“部门协调难”等弊端。我们不得不承认,这是目前政府权力架构之下妥协的结果、次优的选择,或许不是最好的,却是最能为各方接受的。但更值得关注的是,二元体制中的反垄断委员会何时成立、能否发挥预期的组织、协调、指导作用。忧的是反垄断执法与行业监管如何协调。交通运输部、铁道部、工业和信息化部、银监会、证监会、保监会、电监会等部门对相关行业的竞争秩序直接进行监管,且都是强势部门,如何与之周旋、协调,将是对反垄断执法部门智慧的考验。
喜的是不少市场主体已经意识到反垄断法是悬在头上的“达摩克力斯之剑”,在经营行为中自觉增强了竞争意识。比如广州丰田,根据反垄断法“禁止经营者限定交易相对人向第三人转售商品的最低价格”的规定,主动放开了对经销商的最低价格限制,并支持经销商面向用户的优惠酬宾活动,触动了目前流行的4S店汽车销售模式。再比如瑞典的材料包装巨头利乐公司,由于市场份额已经达到80%,超过了涉嫌市场支配地位的底线,因此在一个月前就告知客户,将根据反垄断法调整现行的业务政策、经营行为和合同条款。忧的是在电力电信、铁路、航空、银行等领域,不乏侵犯消费者利益的事件发生,漫游费、火车退票费、银行通存通兑费、跨行取款费等屡遭媒体批判、民众质疑,但这些国有企业却是“任尔东南西北风,我自岿然不动”,不知是对反垄断法执行力的漠视,还是对自身特殊地位的自信。忧的是不少将受益于反垄断法的中小企业和普通消费者,仍然对自己的权利一无所知。虽然反垄断法保护的是竞争秩序,而非具体的竞争者,但对具有市场支配的大企业的有力规制,将扭转大企业挤压中小企业生存空间的现状,建立平等竞争的市场环境,消除垄断对市场经济造成的破坏,从而给中小企业带来巨大的发展空间,有力提升普通消费者的福利。垄断行为具有很强的隐蔽性和迷惑性,从世界各国反垄断的经验来看,光靠执法机构的“单兵作战”,成效并不明显。只有调动起中小企业和普通消费者反垄断的积极性和维护权益的自我保护意识,才能使得垄断行为无处藏身,人人喊打。
总而言之,对反垄断法的施行前,我们既不能盲目乐观,也不能枉自诽薄。立法作为一种制度变迁的方式和公共选择的过程,总是受到相关政治、经济、社会环境因素的制约并受到不同利益和需要的驱动,任何一项法律的出台,都是重大利益的博弈和妥协,我们不把解决一切垄断问题的希望都寄托在一部反垄断法上,期待“毕其功于一役”。中国这个缺少竞争传统、脱胎于计划经济的国度,在反垄断执法方面,还犹如一个呀呀学语的儿童,我们不能奢望他还没学会走路就去奔跑、撒欢。但只要大家奉献热情、细心呵护,这个孩子必定会健康茁壮地成长起来。因此,我们要坚定信心:尽管分散执法的弊端尚未完全显现,反垄断委员会的权威性还有待实践检验,反垄断法对行政垄断的规制还有些“心有余而力不足”,反垄断法初步建构的司法救济体系仍不够明晰,但任何制度的成长都是要经历一定过程的,配套细则、救济渠道必将随着反垄断法的施行、执法经验的丰富而逐步完善起来。
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