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2013 年 第 11 期    【总第 296 期】 回首页
当前政府信息公开存在的问题及改进建议
————以司法实践为视角
○谢立新 石俊峰
自《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)和最高人民法院颁布实施《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》实施以来,社会舆论普遍对司法诉讼助推政府信息公开寄予厚望,信息公开类行政案件数量呈逐渐上升态势,已经成为行政审判新的增长点、热点和难点。司法实践中,我们发现行政机关的信息公开工作水平整体较高,但部分行政机关在信息公开工作及应诉中也存在一些问题和不足。为进一步做好此类案件的审理工作,促使政府机关规范信息公开行为,保护行政相对人的合法权益,我们对近年来我院审理的信息公开类行政案件进行了梳理分析,并对行政机关如何做好信息公开及应诉工作提出建议。

信息公开类案件的特点
2008年5月1日《条例》开始实施,随之而来信息公开类行政案件逐渐增多,经过梳理分析,我们发现此类案件整体呈现以下特点:
案件数量相对集中。从司法实践来看,信息公开类行政案件相对集中在土地领域,主要由征地拆迁纠纷引发诉讼。该类案件的被诉行政机关相对集中,主要是省、市两级国土管理部门,这也与行政管理中社会矛盾突出的领域相对应。该两部门为被告的信息公开类行政案件占88.24%。以省、市两级国土管理部门为被告的政府信息公开案件,原告基本都是被征地拆迁农民,要求公开的信息基本都是与征地拆迁安置补偿相关的信息。
案件复杂处理难度大。信息公开类案件往往涉及面上问题,原告通过信息公开获取相关证据,进而提起其他诉讼,以达到其实质解决纠纷的目的,因此,此类案件的处理难度很大。另外,原告要求公开的信息内容和案件争议的事实也越来越多。在近期的案件中出现了是否信息描述不清、是否符合“三需要”、是否具有公开的信息内容、信息公开的收费及公开方式等诸多问题,理论和实践中对此都存在较大争议。
案件受关注程度高。由于大部分政府信息公开案件是与征地拆迁有关,某一地的被征地农民往往共同提出信息公开申请,继而共同提起政府信息公开行政诉讼,因此此类案件往往原告人数众多。从司法实践来看,多数案件的原告人数超过10人,其中最多的原告达227人。另外,许多案件原告虽然只有一人或两人,但同一地块或当地其他村民对案件都高度关注,案件审理过程中旁听人数众多。
信息公开行为瑕疵多。司法实践中我们发现政府信息公开行为存在一些问题或不足。如大多数信息公开类行政案件存在未按期限进行公开、未按申请形式进行公开、告知方式或内容不规范等问题。
另外,从类型来看,信息公开案件主要有以下几种具体类型:被告逾期不予答复,原告诉请其依法答复之诉;被告答复不合法,原告诉请撤销并依法答复之诉;被告对原告申请作出不予公开决定,原告诉请撤销并公开之诉;被告依法未主动公开,原告诉请其公开之诉;被告公开信息方式、内容等不适当,原告诉请其依法公开之诉;被告公开第三方信息,造成侵权,第三方诉请撤销其公开决定之诉;无法撤销或者责令其公开已无意义,诉请确认被告行为违法之诉;被告公开或不公开行为造成损失,原告诉请国家赔偿之诉等。

政府信息公开存在的
问题及不足
我们在司法实践中发现,虽然政府信息公开工作水平整体较高,但也存在一些问题和不足,主要表现如下:
未履行帮助义务。《条例》规定的行政机关的帮助义务主要有三项。一是当申请人采用书面申请形式确有困难时,受理申请的机关有帮助其代为填写申请的义务。二是申请内容不明确的,行政机关应当告知申请人作出更改、补充,而不能简单以申请不符合法定形式为由驳回申请。三是申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的,行政机关应当为其提供必要的帮助。在司法实践中,个别行政机关往往以申请不符合规定的形式作为拒绝公开申请的理由,并未告知申请人作出更改、补充,尤其是对申请人的口头申请不做记录,仅进行口头答复,缺少证据的情形普遍存在。
拒收信息公开申请。部分行政机关对申请人通过邮寄方式提出的信息公开申请视而不见,认为申请人邮寄到单位的信息公开申请只要不签收,就视为没有收到,然而按照法律规定,只要申请人能够证明向被申请机关的法定住所地邮寄了申请,就视为该机关收到。
告知内容不规范。提供政府信息的告知义务是原则要求。根据《条例》第二十一条的规定,无论能否提供,行政机关都应作出回应,都有告知的义务。属于公开范围的,应当告知中请人获取该政府信息的方式和途径;属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。个别机关仅口头告知申请人所申请的信息依法不属于本行政机关公开,对应向哪个机关申请公开并不涉及。有些行政机关虽然按照行政相对人的申请提供了有关信息,但未在提供的书面材料上加盖印章或骑缝章等。这些程序问题或不规范的做法也是引发该类诉讼的重要原因。另外,个别行政机关的信息公开答复“罔顾左右而言他”,答非所问,申请人申请公开A信息,行政机关却公开B信息。还有部分行政机关将信息公开申请作为信访件处理,未按《条例》规定进行处理。
公开形式不规范。《信息公开条例》第二十六条规定,“行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”实践中,申请人请求进行书面公开的,个别行政机关仅口头告知,并未按照上述规定的方式进行公开。
不遵守答复时限。《条例》第二十四条规定,“行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”实践中,部分行政机关往往以各种理由拖延答复,没有按照上述规定的时限作出答复。

完善信息公开及应诉工作的建议
规范信息公开行为。行政机关应强化依法行政意识,加强对自身行政行为的规范,主动履行信息公开职责,有效运用信息公开平台,增强信息透明度。针对相对人申请公开的政府信息,行政机关应当充分考虑申请是否准确、公开主体是谁、是否应当公开、拟公开的期限和形式是否合法等问题,对于不属于自己公开的信息,能够确定该信息的公开机关的,应当明确告知申请人该行政机关的名称、联系方式等。对于当事人的申请内容不明确的,及时告知当事人补充更改,并在法律期限内及时作出答复。
及时全面固定证据。在信息公开工作中应树立全程取证意识,及时全面固定相关证据,尤其是要固定申请人的身份信息、申请时间、要求公开的信息名称、申请理由、要求提供的信息形式、答复或提供信息的内容、时间等证据。证据要能反映从接到申请到答复的过程或从要求履行主动公开义务到作出是否公开答复的客观情况。
依法充分举证。一旦信息公开行为被诉,要积极应诉,充分举证,主动接受司法审查。针对不同案件类型,在举证期限内履行举证义务。对于应主动公开信息,原告应证明其起诉符合法定条件,证明其与政府应主动公开而未主动公开信息的行为具有法律上的利害关系。被告主要对下列事项负举证责任:申请公开的政府信息已经公开;该信息不存在;不属于政府应主动公开信息的范围;属于应申请获取的政府信息而原告未提出过申请;属于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不得公开的信息;被告不是制作或保存该政府信息的行政机关。如果被告不能证明上述事实,将承担举证不利的法律后果,面临败诉风险。  
《条例》第十三条规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府申请获取相关政府信息。”在应申请公开政府信息的案件中,  原告初步举证后,其他事项均由被告举证,且被告承担举证不能、举证不充分即败诉的法律后果。被告应主要就下列事项举证:未向本机关申请公开政府信息,或未收到原告申请;原告申请内容不明确,又拒绝更改、补充,导致被告无法提供;申请人向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息,应当出示有效身份证件或证明文件,而没有出示或拒绝出示;未按规定交纳检索、复制、邮寄的成本费用,也未申请减免相关费用;诉请公开的政府信息已经按其要求的形式公开;该政府信息不存在;属于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不得公开的信息;公开的信息涉及商业秘密、个人隐私可能损害第三人合法权益,书面征求第三方意见不同意公开;申请公开的信息与依法不应当的公开的信息混存且无法区分处理;被告不是制作或保存该政府信息的行政机关等等。诉讼中被诉行政机关要在法定的举证期限内就被诉信息公开行为的合法性进行全面举证。
加强教育培训。应加强政府信息公开工作的领导,健全组织领导,配齐配强专职人员。同时,还应加强对从事政府信息公开工作人员的业务培训,熟悉掌握相关条例及政府相关文件,坚决杜绝泄密以及行政不作为等情况的发生,规范、有序、稳步地推进政府信息公开工作的发展。
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