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2014 年 第 10 期    【总第 307 期】 回首页
依法全面加强预算审查监督
————达州市人大常委会开展预算审查监督的实践与思考
○刘元成 何联兴
审查批准财政预算决算并监督其正确执行,是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,也是我国人大监督制度的重要组成部分。随着人大制度的不断创新和民主进程的进一步推进,人大预算审查监督工作从形式、内容到监督领域都在不断地深化和发展。如何适应这一形势发展的要求,达州市人大在实践中开展了预算监督工作的探索与思考。

人大预算监督的实质性进展
近年来,市人大及其常委会高度重视,积极推进,预算监督工作取得了新的进展,为推动完善公共财政体系、促进依法科学民主理财发挥了重要作用。
(一)多层面推进预算的全口径监督。加强预算审查监督工作着眼于制度的建设,以制度的规范来明确监督行为。监督法就人大常委会审查和批准决算,听取和审议预算执行情况报告,听取和审议审计工作报告等进行了专门的规范。监督法颁布实施后,为了贯彻实施监督法和有关法律法规,使预算监督工作更加规范,针对原制定的《达州市人大常委会市级预算审查监督办法》在执行过程中遇到的一些新情况和新问题,市人大对该预算审查监督办法进行了修订,为全面推进预算监督工作奠定了扎实的基础。同时,按照十八大的要求,增加了全口径预决算审查监督的有关内容。在实际工作中,建立了规范的审查监督程序,一方面规范部门的材料报送制度。要求部门按法定时间报送审查材料,建立财政、税务、金融等统计报表的每月(季)报备制度。另一方面规范预算初审程序。二是建立了人大代表计划预算审查监督联络员制度,邀请了懂财经的人大代表来担任审查监督联络员。三是建立与有关部门工作联系机制。每次常委会对财政、审计报告进行审议后,都召开决议、审议意见的对接会,将初审情况和审议意见与相关部门进行沟通、对接,充分交换意见。四是有序推进“四本”预算决算的编制和审查工作。目前市人大已将公共财政预算、政府性基金预算提交人代会审查,国有资本经营预算则通过其他层面将其纳入人大审查监督范围,目前正在督促有关部门试编社保基金预算,为探索人大开展全口径预算审查监督奠定了基础。
(二)多举措推进预算的全过程监督。一是提前介入预算编制。市财政在预算草案编写阶段,财经委邀请有关专家和计划预算监督联络员参与,到财政等部门了解当年预算执行和下年预算安排情况,选择重点部门和单位开展先期调研。通过实地调研、召开初审会议、反馈审查意见等办法,参与预算草案的修编。二是认真开展预算审查分析。在加强对总预算方案审查的基础上,把监督触角延伸到部门预算。市人大每年选取2-3个预算单位,就收支是否平衡、收入是否真实可靠、支出是否合理透明,公用经费和项目资金安排是否合理,综合预算是否完整等方面进行审查分析,在深入了解实际情况、充分吸收合理意见的基础上,提出审查意见和建议,交政府及财政部门研究办理。三是认真开展决算审查分析。在加强对总决算方案审查的基础上,把监督触角延伸到部门决算。市人大每年选取2-3个预算单位的决算(草案),制定了预算执行差异分析等表格用于对比分析,就重点关注的因公出国费、公务用车运行购置及运行费、公务接待费、会议费、培训费的支出情况,行政事业性收费和专项支出的收支情况等进行审查分析,提出审查意见和建议,交政府及财政部门研究办理。四是逐步推进部门预算公开,增强财政运行透明度。全市人大按照监督法的有关规定,努力将推进部门预算公开作为强化预算监督的突破口。坚持依法、稳妥和有序的原则,从2011年开始,市政府32个工作部门预算报市人代会审定。五是积极发挥审计监督的作用。充分运用审计成果,立足同级审工作开展决算审查,每年在审计部门制定同级审方案前,将人大决算审查、单项预算执行审计的要求与审计部门进行沟通,要求审计部门将人大决算等审查的重点列入同级审工作。从2011年开始,要求审计部门对上人代会的部门预算中重点抽查2——3个部门,试行部门决算草案审签,人大在审计决算审签的基础上,再对部门的决算情况进行审查,使得同级审工作与人大监督工作相辅相成,形成监督的合力。
(三)多途径推进预算的全方位监督。一是为加强专项资金的监督,每年市人大常委会听取和审议市本级城建预算执行及城建预算草案的报告,并审查批准市本级城建预算。二是为加强政府性基金的监督,常委会每年专门听取和审议市本级国有土地使用权出让金执行及预算安排情况的报告。今年又专门听取和审议了市政府关于达州市住房公积金使用情况的报告,财经委对宣汉县、渠县和市本级有关部门单位开展了调研,向市人大常委会和市委提交了调研报告。三是为加强政府性债务的监督,市人大常委会将本级地方政府性债务收支计划纳入审议监督范围。督促和支持政府及有关部门完善相关管理办法,建立健全并严格落实债务风险管理制度,进一步推进政府性债务管理的制度化、规范化,以最大限度地发挥政府债务的正面作用,最大限度地降低和化解政府债务风险。四是财经委先后开展了政府投资项目、社会保险资金、政府投资项目审计等财政资金使用情况的调研,促进重点财政资金的规范运行。

进一步加强人大预算监督工作的
对策思考
从发展的角度看,市人大预算监督工作有了一定的进展,但与法律的规定和党和人民的要求相距甚远,其中有认识层面、法律法规层面、工作层面、自身建设层面等原因,最根本的问题是,预算监督在程序性层面多些,实质性监督进展不大,预决算审查专业性不足、预算执行监督远未到位等。
财政是国家治理的基础,在资源配置和收入分配体系中处于重要地位。在新的形势下,进一步加强预算监督工作,我们初步有以下几个方面的思考:
(一)认真贯彻落实中央有关精神,不断增强搞好预决算监督工作的坚定性和自觉性。十八大报告指出“加强对一府两院的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,十八届三中全会提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”,是各级人大及其常委会面临的全新重大课题,也是破解制约我市预决算审查监督瓶颈的有效途径。我们要认真学习领会贯彻落实好十八大和十八届三中全会精神,着力解决对人大财政监督认识不到位、制度不健全的问题。一是进一步加强对监督法等法律法规的宣传教育,不断提高法制观念,深化对人大监督性质地位作用的认识,树立接受人大监督的自觉性和主动性,努力形成良好的法制环境。二是敢于监督和善于监督。监督法授予了人大常委会预算监督的职权,也赋予了人大常委会保证预算健康、顺利实施的责任。这就要求各级人大及其常委会必须全面领会、把握监督法等等法律法规的要求,准确到位地行使好预算审查监督的职权,全面加强预算审查监督工作。
(二)修订有关预算监督法律法规,为预算监督提供坚强的法制保障。一是建议上级人大尽快修订预算法、监督法及实施办法,相应修订《达州市人大常委会市级预算审查监督办法》,使办法更加顺应时代潮流、更加符合我市实际、更加有效地推动预算监督工作。二是完善相关重要程序。比如完善部门预决算审查程序,人大及其常委会审查批准预决算程序,超收收入、地方政府性债务、重大建设项目的监督程序,部门预决算、“三公”经费公开程序等,增强预算监督的可操作性和实效性。三是尽快研究制定我市人大常委会关于加强对审计整改工作跟踪监督办法和建立重大财政资金投资项目人大审议决定制度,制定人大常委会关于加强对政府重大投资项目建设监督办法,从法制上保障和促进我市的预算监督工作。
(三)实行重点突破,逐步从程序性监督向实质性监督转变。一是以深化审查部门预算决算为突破口,完善部门预算决算审查制度,做实初审工作,提升预算决算审查质量。二是以深化资金使用绩效为突破口,建立以绩效为导向的预算执行监督制度,加强重大项目和重点资金监督,督促政府转变公共财政资源的配置方式,逐步推动预算管理从“重分配”到“重管理”的转变、从“重项目”到“重效益”的转变、从“力争资金”到“用好资金”的转变,切实增强预算监督实效。三是以深化部门预算决算、“三公”经费  公开为突破口,不断推进预决算信息公开范围,细化公开内容。
(四)完善工作机制,努力实现预算监督工作制度化。一是不断完善为市人大及其常委会依法履职的服务机制。财经委要牢固树立服务意识,努力拓展服务领域,改进服务方式,丰富服务内容,提高服务水平,为市人大及其常委会审查和批准预决算服好务。二是与广大市人大代表建立密切的联系沟通机制,帮助代表及时了解人大预决算情况,反映群众意见,将代表的预算监督权利融入日常工作之中。三是与政府财政、审计等有关部门建立密切而稳定的协调沟通工作机制。四是建议常委会加快人大预算审查监督信息网络平台建设,督促政府加快财政信息系统建设,建立和完善人大、政府之间有效的预算信息共享制度。五是建立社会公众参与预算监督的工作机制,建立专家库,邀请公民、专家介入预算审查工作,提高预算监督的民主性、科学性。
(五)加强自身建设,不断提升预算审查监督能力。人大财经工作专业性强,而人大工作机构的专业力量还相对薄弱,难以满足工作需要。为此,一是在人大财经委下面设立财政监督咨询组,聘请有关部门、中介机构和大专院校的有关专家作为咨询组成员。二是完善人大代表计划预算审查监督联络员制度,充分发挥联络员作用,参与人大初审预算草案、检查预算执行、审查财政决算等工作。三是充实人大财经委预算审查监督的人员力量,配备足够的专业技术人员,建立一支能够完全胜任预算审查监督工作的人大干部队伍。
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