国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2009 年 第 6 期    【总第 243 期】 回首页
四川 :志愿服务的破冰之旅
○本刊记者 李兴文
5月25日,《四川省志愿服务条例(草案)》如期出现在省人大常委会会议上。这一天,对众多志愿者来说,欣慰自豪,对志愿服务管理者来说,更是百感交集。
在团省委志愿者工作部,电话铃声接连不断,一名30出头的中年男子正熟练地接听、解答、记录着。条例(草案)的征求意见稿,翻开着摆放在其身旁的办公桌上。他,就是团省委常委、志愿者工作部部长江海。作为条例起草的参与者之一,最近几个月一直都以这样的状态忙碌着、思考着,以至于眼框轻微浮肿,声音嘶哑,被同事称之为团省委最忙碌的人之一。
江海所从事的工作就是与各色志愿服务打交道,看似简单,却不失繁琐与艰辛。5年时间如梭逝去,在流下无数汗水、甚至泪水之后,他也保存了不少对志愿服务工作的思考与探索,以至于在谈起其熟悉的“老本行”时,无论讲到数据还是案例,他几乎都是不假思索地和盘托出。
北京奥运会的欢腾,抗震救灾的血泪,抗冰雪灾害的坚韧……所有志愿者经历的酸甜苦辣,都是具有划时代意义的标志性情感。在江海看来,志愿服务作为一项高尚的社会公益活动,是社会文明进步的重要标志。但实践证明,作为一种影响广泛的社会行为,志愿服务不仅需要参与者的热情,还需要制度保障。

志愿服务的前世今生  
“作为一个舶来的概念,志愿服务概念是在1979年最早引入中国。一经引入,志愿者和志愿服务就成为广大民众参与社会管理,服务社会的重要平台。”在江海的脑海中,志愿服务是指任何人自愿贡献个人时间和精力,在不为物质报酬的前提下,为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。它几乎是每个文明社会不可缺少的一部分。
志愿服务属于社会行为的范畴,志愿服务组织则上升为组织层面,是志愿服务的载体和提供方。据介绍,在国际社会里,志愿服务、志愿服务组织和NGO、NPO、第三部门等概念有着千丝万缕的联系。NGO被直译为“非政府组织”,兴起于20世纪70年代,  80年代以后开始在世界范围内得到迅速发展和普及。NPO被直译为“非营利组织”,兴起及发展稍晚于前者。这些概念被认为是志愿服务的普遍代言。
据了解,目前世界上已有加拿大、美国、韩国、波兰、巴西、阿根廷等十几个国家制定了专门的志愿服务法律。并且普遍存在一个庞大的非营利部门(NPO),平均规模大约是:占各国GDP的4.5%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于政府公共部门就业人口的27%左右。就每万人拥有民间非营利组织而言,法国110个,日本97个,美国52个,阿根廷25个,新加坡14.5个,巴西13个,中国2.1个。
志愿服务理念在中国三十年广泛传播的时间里,为志愿服务立法的努力就一直没有停止过。
事实上,对于全国性志愿服务立法,有识之士已经为此呼吁了10余年。在2004年的全国政协十届二次会议上,时任团中央书记处书记的赵勇在推进志愿服务促进社会发展的大会发言中再次呼吁尽快制定全国性的志愿服务法,规定公民参与志愿服务的义务,明确志愿组织、志愿者和服务对象之间的关系,对志愿者和志愿组织的合法权益予以保护。
众多志愿者普遍表示,希望国家能够为志愿者专门立法,这样不仅方便各地出台统一的配套法规,还可确保跨区域志愿服务获得法律保障。在某搜索网站中输入“志愿者立法”这一关键词,获得近95万个搜索结果,足以表达众人的心声。
广东是国内第一个为志愿服务立法的省份。《广东省青年志愿服务条例》从法律的高度对志愿服务进行了认定——志愿服务是“青年志愿服务组织或者青年志愿者自愿无偿地服务于人民群众生产、生活和其它有利于社会发展的行为”。很快,受广东经验鼓舞,南京、山东、福建、河南、黑龙江、吉林和宁波、杭州等23个省、市制定了志愿服务地方性法规,  对志愿服务活动予以支持和规范。但是,由于各地情况不同,此类法规大多地方性较强,且相互之间有较大的差异。
比如,在宁波,“青年志愿者”的下限规定为16周岁,在黑龙江和浙江,志愿者法规面向全体年龄层,而在广东、山东和福建,法规仅面向“青年”。在不同地方,甚至连志愿服务主体名称也不统一,大部分地方使用“志愿者”称呼,但深圳等地的法规却使用“义工”一词。  
江海认为,由于目前没有相关的国家立法,意味着没有上位法,地方在制定法规时只能靠自己探索前行。  
在他看来,制定四川志愿服务条例,对于鼓励和规范志愿服务活动、维护志愿者和志愿者组织的合法权益、促进志愿服务事业健康发展以及弘扬中华民族助人为乐的传统美德、增强公民社会责任意识、树立良好文明社会风尚,促进社会和谐具有十分重要的意义。
志愿服务的现实尴尬
志愿服务的主体是自愿参加这一活动的志愿者。由于“自愿”这一前提,长期以来,志愿服务给人留下一种印象,就是志愿活动主要依靠志愿者自发组织,以志愿者的个人热情和积极性为支撑的。  
然而,随着越来越多的人加入志愿者队伍,随着活动覆盖的范围越来越广,志愿者个人,以及志愿服务管理者,都开始注意到实际志愿服务中,已经出现了一些仅靠个人热情无法解决的问题。  
“我当时最担心安全问题”,曾参与西部计划的志愿者小蒋说,“每次车子在盘山路上颠簸时自己都在想,万一真出了意外,不知家里能不能获得保障。”  
小蒋的担心并非杞人忧天。迄今为止,对于志愿者在服务过程中受伤是否能视为“工伤”,如何补偿等问题,国家并无明确规定。2008年,一位西部志愿者在贵州服务时,因事故导致颈椎挫伤,无奈之下,后来还是由当地政府相关部门暂时垫付的部分医疗费用。在更早之前,条件艰苦的可可西里,还发生过志愿者因恶劣天气在野外遇难的悲剧,当时即引发了众多关于志愿者权益保障等话题的热烈讨论。  
在条件相对优越的东部地区,志愿者同样也遇到了各种尴尬  :在一些大型展会上,某些摊主听说志愿者是不计报酬的,就尽量多用志愿者干活,并且把重活、脏活留给志愿者干,以减少雇工成本。原本来献爱心的志愿者,却变成了免费劳动力,致使不少人累在身上,凉在心里。
经费短缺则是更为常见的问题,并且严重限制了志愿者队伍的扩大。志愿者小周曾经参加过一个“爱心助孤”项目。因为住处离医院较远,每次来回的车费和餐费,以及自己学习相关技能的费用,日积月累便是不小的支出。“我现在还坚持参加活动,但身边已经有人因为经济原因退出了”,小周说,“希望不要出现‘有钱才能献爱心’的尴尬局面。”
更为糟糕的是,志愿服务活动还面临内部问题。在少数志愿活动中,存在账目不清、财物不明的情况。还有个别志愿者在服务活动中索取报酬,甚至做出有损志愿者形象的行为。  
“法律法规方面的制度缺失,已成为各地志愿服务深入、持久开展下去,共同面临的现实问题。”江海认为,如上述现实尴尬,凸显了志愿者的权益缺乏保障  ;志愿活动的地位并无清晰定位  ;志愿活动的组织主体也不明确。那么,在服务过程中,志愿者的权益由谁保障,行为由谁监督规范,如何规范?等等这些都是需要法律填补的空白。

从“掌舵”到“划桨”过渡
“5.12”汶川特大地震后,来自社会各界数以万计的志愿者赶赴灾区开展志愿服务活动,成为抗震救灾大军中的一支重要力量,为赢得抗震救灾胜利作出了突出贡献。
“此类重大事件对志愿服务工作来说,犹如一个检阅成效和提升格调的强劲助推器。”在江海的记忆中,四川省是国内较早开展志愿活动的省份,自1993年共青团中央发起实施“中国青年志愿者行动”以来,志愿服务事业蓬勃发展,志愿服务组织网络不断完善,服务主体不断增加,服务领域不断拓展,社会影响不断扩大。
各色志愿服务活动络绎不绝,人数纷繁众多。仅汶川地震后,四川及全国有600多万人通过各级团组织参加了抗震救灾志愿服务,还有难以计数的个人也自发加入这一行列,重灾县(市、区)建设各级各类志愿服务站达300余个。
在北京奥运会和残奥会期间,四川从5万余名报名者中挑选出100名服务志愿者,参加各项志愿服务。其中有两名志愿者分别代表四川志愿服务队受到国际奥委会主席罗格的接见,和接受奥组委委员的献花。
“地震发生后,团省委成了志愿者的集散地,百万志愿者通过各种方式申请做志愿服务,当时,我们有足够的志愿者,却没有健全的机制来尽快把这支队伍组织起来,发挥更大的作用。”江海认为,或许正是由于志愿服务活动蓬勃发展,促使我省的志愿服务产生立法需求。如部分志愿者的行为在某种程度上呈现自发、分散和无序状态;我省作为一个局部灾害多发省份,未来的救灾和重建工作也需要规范志愿者服务  ;志愿者活动经费如何来源与保障,志愿服务如何记录和激励机制;志愿经费短缺,法律规范与法律保障的缺位……所有问题都给志愿服务立法留出空白。
“种种问题制约着我省志愿服务行动全民化、常态化的发展。因此,通过制定一部地方性法规对志愿服务活动加以支持、引导和规范,极为必要。”在这样定位下,江海开始思考,志愿服务管理的相关法律框架。
事实上,作为志愿服务立法的关注者,江海并不孤单。2006年开始,我省已经开始着手有关志愿服务的调研工作,随后关于制定四川省志愿服务地方性法规的问题,引起团省委和部分人大代表、政协委员等多方面的重视和呼吁。
“5·12”汶川大地震,是推进立法条例出台进程的一个实质性转折点。
今年1月初,共青团四川省委在2009年工作要点中,把完成《四川省志愿服务条例》立法工作列入其间,提出以志愿服务为重点加强对青年的社会化动员。进一步完善志愿服务体系,健全志愿服务机制。

志愿服务的“四川版本”
  “立法要凸显四川特色,就要贴合四川实际、问计社会各界。”对于如何构架志愿服务体系,如何实现志愿服务的可持续发展,江海认为,志愿服务工作要以提高服务能力为重点,继续深化体系、项目、机制、队伍和平台建设,并努力实现有效的志愿服务。
其中,志愿服务的组织管理体系的构架,是江海关注的要点之一。据介绍,目前其他省、市制定的志愿服务地方性法规中,普遍做法是在共青团机关或者政府相关部门设立志愿者协会,负责指导、组织、协调志愿服务活动,维护志愿者组织的合法权益。
但由于志愿者协会是行业自律组织,不能代替政府部门履行职责,且志愿者组织往往以协会冠名,与志愿者协会相混淆,如何令组织管理体系更趋科学合理性?成为立法者不可回避的话题。
“将政府的职责与志愿者联合会的作用分设。”在江海看来,设置对自发的志愿服务活动进行组织管理的主体  ;设置志愿服务接待机构,为组织管理自发的志愿服务搭建平台,都是有益的尝试。
“志愿服务的范围,争议较大。”江海表示,这几乎关系着志愿者服务工作能不能持续发展的问题。其他省志愿服务地方性法规中,常规作法均将志愿服务的范围限定为有组织的志愿服务。普遍认为非组织的服务活动较为分散、形式各异、难以统一规范,且发生纠纷时认定和处理难度大,从整合资源、提高效率、便于规范的角度出发,应当倡导有组织的志愿服务,因而将其排除在法规的调整范围之外。
江海认为,按照《突发事件应对法》的规定,突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。其中,发生事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时,政府及其职能部门有能力根据自身职责立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,公民难以自发介入开展志愿服务活动。但是自然灾害发生时,因其突发性、广泛性和复杂性,公民自发开展抢险救灾的志愿服务活动成为客观需要。
汶川特大地震后,公民自发的志愿服务获得全社会的广泛赞誉即是最佳佐证。 
“自发的志愿服务活动应当受到立法的肯定和鼓励。”在这位从事志愿服务管理工作5年的业内专家看来,这体现了对此类社会较为普遍、彰显中华民族扶贫济困、助人为乐传统美德行为的认可,也可以明确服务者作为志愿者的权利义务以及法律责任。
但自发的志愿服务与有组织的志愿服务相比,存在零散性、无序性甚至盲目性。因此“实现有组织的志愿服务,应该是立法的主要目的之一。”江海说,这样的最终目的是促使其行为向有组织、有秩序、有效率的志愿服务转化,让志愿服务更有力量,走得更远。
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