国内统一刊号:CN51-1375/D   国际标准连续出版物号:ISSN1006-0901   倡言民主政治   弘扬法治精神   捕捉社会热点   反映民众心声
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2009 年 第 6 期    【总第 243 期】 回首页
努力践行科学发展观 切实提升民族自治地方立法质量
○张东升
今年3月,四川省十一届人大常委会第八次会议审议通过了《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》。《程序规定》是对四川省民族自治地方立法报批程序的继承、概括和总结,是指导和规范全省民族自治地方立法工作的一部重要的地方性法规。当前,要以学习贯彻《程序规定》为契机,在科学总结改革开放以来全省民族自治地方立法工作的基础上,进一步规范民族自治地方立法工作程序,着力提升立法质量,推动全省民族法制建设的进一步发展。

坚持和把握四个重要原则,推动立法工作更好开展
改革开放以来,在中共四川省委的坚强领导下,我省经济社会等各项事业蓬勃发展,民族自治地方立法工作也取得显著成绩。自1981年起至2008年底,省人大常委会共审查批准了我省各民族自治地方制定的自治法规89件(次)。其中,现行有效的有61件(修正17次),废止11件。这些法规几乎涵盖了政治、经济、社会、文化、资源环境保护等方方面面。实践已经证明:这些法规的施行,对保障和促进民族自治地区政治、经济、文化和社会发展起到了积极的作用。做好新形势下的民族自治地方立法工作,是在民族自治地区深入贯彻落实科学发展观的内在要求,是促进民族地区加快发展、科学发展、又好又快发展的必要举措,是推动民族地区各项事业全面发展、实现民族地区全面小康的客观需要。要以超前的意识、创新的思路、科学的举措扎实做好民族自治地方立法工作。在具体工作中,要坚持和把握好以下四个原则。
1、坚持党的领导的原则。
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,也是做好民族立法工作必须始终遵循的一个基本原则。各民族自治地方人大及其常委会在立法工作中必须树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念。立法工作要服从并服务于党委工作大局,自觉地将党的主张通过法定程序成为国家意志,成为全社会一体遵循的行为规范和准则,从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,保证改革开放和现代化建设的顺利进行。总之,自治地方制定的一切自治法规,都要始终做到有利于加强和改善党的领导,有利于巩固和完善党的执政地位,有利于自治地方各项事业的发展。    
2、坚持法制统一与依法行使自治权相结合的原则。
坚持社会主义法制的统一对做好立法工作至关重要。宪法是国家的根本大法,是我国一切法的渊源,它具有最高的法律权威和最高的法律效力。同时,《民族区域自治法》也是民族自治地方立法的重要依据和基本上位法。我们开展民族自治地方立法工作,制定自治法规,必须以宪法和民族区域自治法为依据。民族自治地方制定的法规,不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。同时,宪法、民族区域自治法和其他一些法律法规明确赋予了民族自治地方结合本地实际制定自治条例、单行条例的权利以及依照当地民族的政治、经济、文化特点,对法律、行政法规、地方性法规作变通或补充的权利。因此,我们在立法工作中,必须将坚持法制统一与依法行使自治权很好地结合起来,在宪法和法律允许的范围内,按照民族区域自治法的规定,充分行使好立法权。
3、坚持立足实际,实事求是的原则。
实事求是是我们党最基本的思想路线,也是民族自治地方立法工作必须遵循的原则之一。我省的民族自治地方幅员面积达30.5万平方公里,占全省的62.6%,涵盖全国第二大藏族聚居区、全国最大的彝族聚居区以及全国唯一的羌族聚居区。这些地区山川秀美,资源丰富,人民勤劳。新中国成立以来,特别是改革开放以来,在中央的亲切关怀和省委的正确领导下,民族自治地区各项事业取得了长足发展,整体面貌发生了很大变化。但由于政治、历史、地理、文化等多方面原因,民族自治地方大多处于交通不便、文化落后、信息不灵、经济发展起步较晚、贫困面大且程度较深的地区,人民的物质生活和文化生活与内地以及发达地区相比差距很大。这是民族地区最基本的现实。这一事实在立法工作中必须给予正确的认识和尊重。这就要求我们在民族立法工作中必须坚持以经济建设为中心,以保障各族人民共享改革发展成果为基本目的,通过立法促进民族自治地方经济社会等各项事业全面、协调、可持续发展。要通过深入调查研究,从自治区域内各民族的政治、经济和文化特点出发,摸清自治地方社会生产力发展水平,以及人民群众的政治要求、思想觉悟和道德水准,教育、科学、文化发展程度,地方的民族关系、民族传统、风俗习惯等。这是民族自治地方立法的基础依据,也是使自治法规服务于繁荣发展的基本前提。脱离了地方实际而进行的立法是纸上谈兵,这样制定出来的法规也只是空中楼阁。
4、坚持民主立法、科学立法的原则。
立法不仅要着眼于法规数量的增加,更要着力于法规质量的提高。实践证明,民主立法、科学立法是提高自治法规质量的关键。对于这一点,相信大家已有共识。在此我想强调两点  :一是立法选题必须民主、科学。选题是否科学、合理,关系到立法的最终质量和效果。在立法选题中,要广泛听取社会各方面特别是法规涉及群体的意见建议,要广泛查阅相关上位法和国家、省的有关规定,确保立法项目具备合法性、必要性和可行性。二是立法过程必须民主、科学。选题确定之后,从进一步调研论证开始,到法规文本起草、修改、完善,直至提交自治地方人民代表大会通过之前,都应该尽可能地广泛征求社会各界、各方面群众的意见、建议,进一步修改完善。要坚持群众路线、开门立法,从而达到广集民智的效果,切忌闭门造车粗枝大叶敷衍了事。

贯彻落实《程序规定》,提升民族自治地方立法质量
一要抓好《程序规定》的学习传达和贯彻执行。
各自治地方人大常委会要提高认识,正确理解和把握《程序规定》在规范和促进民族自治地方立法工作中的积极作用,把学习传达和贯彻执行《程序规定》作为当前的一项重要任务抓紧抓好。一是抓好《程序规定》的学习传达。要及时向党委汇报《程序规定》的有关精神和内容,向自治地方政府及有关单位和部门做好通报;要组织人大常委会组成人员以及人大机关干部,特别是具体从事立法工作的有关人员,对《程序规定》进行专题学习,使大家尽快熟悉和了解程序规定的内容和要求。二是抓好《程序规定》的贯彻执行。要督促从事立法工作的有关单位和部门做好法规的草拟和修改工作,要严格按照《程序规定》所明确的工作规程,做好法规草案送省人大民宗委及上一级人大常委会征询意见、提交本级人大常委会反复审议和修改完善、提请本级人民代表大会通过的有关工作。重要的立法案在提请本级人民代表大会通过前还须报请同级党委审示。在本级人民代表大会通过后,要按照《程序规定》的要求,在规定时限内向省人大常委会提交报请批准的书面报告、经自治地方人民代表大会通过的自治条例和单行条例文本及其说明以及其他必要的材料。省人大常委会对报请批准的自治法规进行审议时,报请机关应当派员听取意见,回答询问。列入省人大常委会会议议程审议的自治法规,在交付表决前,报请机关要求撤回的,要按照《程序规定》执行。经省人大常委会批准的自治法规,有关自治地方要按照《中华人民共和国立法法》的规定进行公布实施。
省人大民宗委也要组织委员会组成人员和工作人员做好《程序规定》的学习,按照《程序规定》的具体要求,对自治地方拟开展的立法项目,力争提前介入指导。对自治地方报请批准的自治法规,要广泛征求省人大各专门委员会、省人民政府有关部门以及其他相关单位的意见,对不同意见要认真加以协调。切实加强和改进对民族自治地方立法工作的协调,与各民族自治地方人大及其常委会一道,共同努力做好立法工作。
二要着力立法创新,切实加强立法工作。
创新首先就是要在立法思维和理念上有新的认识和见解。要有超前的立法意识,要善于运用立法的方式调节、解决好自治地方改革发展稳定中的一些倾向性问题和突出矛盾,体现出立法工作的前瞻性;要有全新的民族法制建设理念,根本要求是要将科学发展观贯穿于立法工作始终,确保我们制定的每一部法规都符合科学发展观的要求,经得起历史和实践的检验。同时,在立法实践上也应该有所创新。这个创新不是机械地照搬法规条文或不切实际地进行所谓“变通”,而是要结合自治地方政治、经济、社会、文化等各项事业发展特点和要求,有针对性地进行立法选题,创造性地开展立法工作,体现出自治法规应有的地方特色。长期以来,各自治地方结合地方实际富有创新地开展了立法工作,制定的不少法规就很具特色,体现了创新性与变通性的有机结合。如北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例,就很好地结合了北川县的实际,符合羌族非物质文化遗产抢救、传承、保护和发展的需要,体现了明显的地方特色和时代精神。
应当说,我省的民族自治地方立法工作,成绩是第一位的,但存在的问题和不足也不容忽视。一是立法选题的科学性有待进一步增强。一些地方的立法选题本身很有意义,但对选题缺乏充分的论证调研,或是立法选题与上位法和国家、省的有关规定相互衔接不够,影响了立法工作的开展。二是立法工作不够严谨、细致。目前一些地方在制定自治法规的过程中,一定程度上存在照搬上位法或其他自治地方法规内容的现象,而在结合本地实际方面略显不够;还有一些地方经过人民代表大会通过、报请省人大常委会批准的法规文本,还存在错别字、标点符号错误、格式错误等问题。这是在立法工作中不够严谨、细致的表现。三是要加强立法工作人才队伍建设。要争取增加适当名额,培养、选拔一批具备法律专业知识、业务能力强的干部到人大机关从事立法工作,保障民族自治地方立法工作的持续、健康发展。
三要加强学习,总结经验,推动工作更好开展。
立法权是民族自治地方自治权的重要组成部分。要搞好立法工作,离不开持之以恒的学习。不仅要学习法理,也要学习立法技能;不仅要加强对国家和省的有关法律法规的学习,也要加强对其他省区市以及全国各民族自治地方立法工作的学习借鉴。只有不断地学习,才能使我们不断地适应新形势下民族法制建设工作的需要。同时,要广泛交流立法工作心得,结合工作实践及时总结经验,推动我省民族自治地方立法工作更好开展。
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