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2009 年 第 6 期    【总第 243 期】 回首页
我省市县人大预算 审查监督亟需解决的几个问题
————基于全省各级地方人大预算审查监督情况调研的思考
○郑树全 邓朝金
1998年12月,全国人大常委会预算工作委员会设立,标志着人大预算审查监督工作翻开了新的篇章。2000年,时任全国人大常委会委员长的李鹏指出:“预算的审查和监督,不仅是中央的,也是各地区的工作。各级人大都要加强和改善这方面的工作”。综观我省市县人大预算审查监督工作开展情况,发展极不平衡,各市县人大对财政预算的监督权行使不充分、不到位的问题仍然比较突出。笔者在调研和分析有关资料的基础上,认为当前我省市县人大预算审查监督亟需解决好以下几方面问题。

预算权认识问题
长期形成的政府主导型的预算模式,是导致人们对人大预算权的认识不足的重要原因之一,不敢监督、不愿监督、监督不力的问题不同程度存在,不少地方人大预算监督仅仅是履行法律程序,偏离了法律本质规定指向。预算权即是对什么是预算,预算范围大小,预算规模总额、如何安排确定,公众参与预算的权限赋予、途径设置以及监督权限的规定性权力。其核心是代议机构审查批准预算的权力和监督审查批准后的预算执行的权力。而其中预算审批权又称为预算议决权。预算执行监督权则是审批议决权的必然延伸。如果预算只有审批议决,而失去对预算执行的监督,则必然导致执行权的滥用,失去审批议决的意义。可见,人大预算权究竟怎样,这是首先必须弄清楚的重要问题。
第一,人大预算权是法定职权。人大预算权的本质在于通过预算对政府收支实行控制。审查和批准政府预算、监督预算的执行,是我国宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。1954年我国第一部宪法就明文规定,全国人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会“审查和批准预算和预算执行情况的报告”。后来宪法虽经多次修改,但这一规定始终保留着。《预算法》、《监督法》等法律更是对预算管理和监督作出了详细规定。人大加强预算监督,不是“谋权”、“揽权”,而是依法履职。各级地方人大及其常委会,如不严格按照宪法和法律进行预算监督,即是失职。
第二,人大预算权居于决定性地位。预算权包含预算的编制权、预算审批权、预算执行权、预算执行监督权等,其中预算审批权和预算执行监督权是人大的法定职权。如果说预算编制是公共利益表达和发现的过程,那么预算审批是立法机关通过对政府提交的预算草案进行审查、修改、投票等,是公共利益的继续发现和确认的过程。如果说预算执行是政府按照人大批准的预算实施,是实现公共利益的过程,那么预算执行监督则是保障公共利益实现的过程。可见真正掌握国家预算决定权的是人民的代议机构——人民代表大会。人大在预算中地位举足轻重,如果不能尽职尽责,那政府主导型的预算模式就难以改变,法律规定就是一纸空文。如果问责,那人大就是主要责任人。
第三,强化人大预算权是权力制衡的需要。胡锦涛总书记在十七大报告中提出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”强化人大预算权,使预算收支遵循“取之于民,用之于民”且“取之有度,用之合理”的原则,保证资金使用效益,预防浪费与腐败。可见,搞好预算审查监督,人大使命光荣、责无旁贷。
强化权力机关的预算权不仅在学术界已经形成共识,而且也越来越受到社会各界的关注。从1999年国家审计署审计长李金华向全国人大常委会作中央预算执行和其他财政收支情况的审计报告开始掀起的“审计风暴”所引起的社会反响,就是很好的证明。人大代表、常委会组成人员以及人大机关工作人员,应当充分认识到这项工作的重要性和紧迫性,增强责任感和紧迫感,切实有效地行使好对预算的审批权和监督权。各级地方人大及其常委会在开展预算监督过程中,要始终坚持党的领导,主动向同级党委汇报有关重大问题,积极争取党委对人大预算监督的支持,在党委的高度重视和大力支持下,依法开展预算审查监督工作,充分发挥权力制衡的作用,促进预算行政效能和效率的提高。

监督力量问题
由于人大会议和常委会会议制度及其议事规则因素以及预算特定的专业性、技术性、政策性特点,审查批准预决算、监督预算执行的质量和效果,往往取决于人大及其常委会设置的有关工作机构设置、职权、职责设定以及人员配置,专业素质高低,服务职能发挥得如何。目前我省市县人大预算监督的力量尚难适应现时预算权履行的需要。其一,专门机构不完善。据统计,截至目前全省21个市州中仅泸州、德阳、达州等8个市州设立了预算工作委员会,仅占32.32%,而宜宾、眉山等4个市州只在财经(工)委下设立预算审查监督科室,多数市州没有设立专门机构。180多个县(区、市)中,只有泸州江阳区、达州宣汉县、内江威远县等8个县(区、市)设立了预算工作委员会,仅占4%。其二,人员配备严重不足。据统计,21个市(州)人大仅有11名预算审查监督专职工作人员,绝大部分地方没有配备专职干部。尽管各级人大财经(工)委承担着预算审查监督工作,但财经(工)委本身工作人员就少,加上工作面宽量大,做好专业性、政策性、技术性要求很强的预算审查监督工作,着实十分困难。调研情况表明,市(州)一级人大财经(工)委、预算工委一般配备工作人员(含领导职数)3至6名,县(市、区)一级人大财经(预算)工委一般配备工作人员1-3名,这也是预算实质性审查监督工作推进缓慢的重要原因。其三,专业人员不足。在对乐山、雅安、巴中3个市23个县(市、区)60多名从事人大财经(预算)工作的工作人员进行调查,其中具备财经专业背景的人员比例仅有49%,而具有预算审查监督专业技术工作经验的更是凤毛麟角。预算审查监督专业性强,非专业人员难以准确把握预算信息,更谈不上对大量的预算信息进行精细化分析处理,加上人员培养机制不完善,技术力量支撑不足,难以真正履行宪法和法律赋予的职责。
监督力量弱的问题如果不能得到有效解决,预算审查监督工作就难以向前推进。各级地方人大要搞好预算审查监督工作应当厉行“三专”——“专设”、“专职”、“专业”,即要设立专门机构,要有专职人员,且专职人员必须具备预算专业知识。具体来讲,应当设立单独的预算工作委员会,市(州)一级至少配备3—6名、县(市、区)一级至少配备2-4名财政、审计、会计等财经专业的专职干部。各级地方人大要积极取得党委、政府以及机构编制部门大力支持预算审查监督的“三专”建设,力争在工作条件方面有必要的保障。

制度建设问题
综观全省市县人大预算审查监督制度建设,还存在以下几方面的问题:一是部分地方尚无符合本地实际情况的操作规程。目前,市(州)一级还有成都、遂宁、南充、广安、广元、阿坝等6个地方未制定相关加强预算审查监督工作的决定、办法,县(市、区)一级这方面工作更为薄弱;二是部分地方较早出台的规范性文件,有的是机械地照搬全国人大和省人大的有关规定条文,缺乏地方特色和针对性,普遍存在对原则、工作程序规定多,对工作方式、方法规定较少,可操作性更缺乏。随着监督法、政府信息公开条例等法律法规的颁布实施,这些规范性文件亟需修订完善。
行之有效的做法只有上升到制度乃至法律的层面,才能持续稳定的发挥作用。当前我国关于预算审查监督的法律法规不少,但都过于原则,不能满足深化预算审查监督的需要,市县人大应根据实际情况,制定或者修订相关预算审查监督办法,尽快使之制度化、规范化。笔者认为,当前应着眼以下几点:第一,要进一步明确规定预算审查监督的内容、方式和程序。将部门预算明确纳入审批范围。第二,建立预算信息交换制度,明确提交人大预决算备案资料的内容和时限,解决人大预算信息不对称,获取预算信息被动、滞后、不充分的问题。第三,建立代表和常委会组成人员定期培训制度和预算审查监督工作人员培养机制,强化人大预算审查监督队伍。第四,建立和完善公众预算诉求机制和预算问责制度。

工作切入点问题
人大加强预算审查监督是一项探索性的工作,创新才有突破。要在坚持法定原则和程序的同时,推动审查监督工作由注重程序性监督向程序性和实质性监督并重转变,注重一般性监督向有重点的监督转变,注重事后监督向事前介入、事中跟踪、事后监督相结合的全面监督转变,注重单一监督向多管齐下监督转变。笔者认为,以下几项工作亟待探索:一是研究如何提高人大代表和常委会组成人员预算审查监督的能力,探索组织公民有序参与预算审查监督的有效途径;二是推动政府增强预算的公开性和透明度,接受人民群众的监督;三是探索和完善借助审计力量、社会力量进行监督的方法;四是找准并突破预算审查监督中的几个环节和难点,例如预留资金的监督、转移支付资金的监督、超收收入的监督等;五是探索运用询问、质询、特定问题调查等监督手段,增强监督实效。
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