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2014 年 第 6 期    【总第 303 期】 回首页
增强执法检查实效浅探
○徐洪
党的十八大报告指出,要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对“一府两院”的监督;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也强调,要强化权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。人大监督是权力机关代表国家和人民对其他国家机关进行的具有法律效力的监督,是国家监督体系的重要组成部分。人大常委会对法律法规的贯彻实施情况进行检查是人大监督职权的重要方式。监督法规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查。执法检查作为人大常委会开展监督工作的行之有效的基本形式,对推进依法治国方略的实施具有十分重要的作用。
监督法实施以来,四川省人大农业与农村委员会协助常委会对农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、农业法、水利工程管理条例、农民专业合作社法及实施办法等6部法律法规的贯彻实施情况开展了执法检查。实践证明,开展执法检查,有利于保证法律法规正确实施,有利于促进行政机关依法行政,有利于形成良好的执法环境。同时,通过执法检查,还可以发现法律法规自身的不足和缺陷,提出进一步修订和完善的建议和意见,促进立法质量的提高。但是,近年来,执法检查重点不突出、深入不彻底、实效不明显的问题也逐渐暴露出来。党的群众路线教育实践活动中,“执法检查不够深入,深入艰苦的地方少,对检查出的问题督促整改不够”的问题被查找出来,为此,四川省人大常委会党组和办公厅党组提出要“务求实效,提高执法检查效果”。
如何切实增强执法检查效果?结合四川省人大常委会近期开展的农民专业合作社法律法规执法检查的情况,笔者认为,应从执法检查的内容、形式、方法等多方面入手,改进工作,务求实效。
第一,围绕中心确定执法检查选题。人大开展监督工作要紧紧围绕党和国家工作的大局来谋划、来推动、来实施。“三农”工作关系党和国家事业发展大局,农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。农民专业合作社是广大农民群众适应社会主义市场经济发展要求,在家庭承包经营基础上创建的自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社的发展对提高农民市场主体地位和农业产业化经营水平,增加农民收入,全面推进社会主义新农村建设有着重要的意义。近些年的中央1号文件,都对农民专业合作社发展提出了要求和措施。常委会选择对农民专业合作社法律法规进行执法检查,就是抓住了关键,抓住了带有长远性、根本性、全局性和人民群众普遍关心的问题,既可以得到农民群众的关心和响应,又可以和中央和省委的工作重心相一致,对扎实推进我省“三农”工作向纵深发展无疑起到了积极的促进作用。
第二,有的放矢明确执法检查重点。一部法律或者法规涉及很多方面的内容,如果面面俱到进行检查,往往不能达到预期的效果。在法律法规中选择几个重点问题进行检查,则纲举目张,可以起到事半功倍的效果。因此,常委会开展农民专业合作社法律法规执法检查前,农业与农村委员会专门就执法检查重点进行了多次研究,并与政府相关部门座谈了解法律法规执行中的主要问题和难点,最后建议常委会将法律法规宣传贯彻执行情况、扶持政策落实情况、指导服务体系建设及部门履职情况、农民专业合作社自身建设情况确定为执法检查的重点内容,督促地方各级人民政府及相关部门加大法律法规贯彻执行力度,落实扶持政策,理顺管理体制,推动农民专业合作社依法办社、民主办社,促进农民专业合作社科学发展、加快发展。
第三,灵活选择执法检查方式。执法检查工作是否深入、了解的情况是否真实与所采取的执法检查方式是否科学、是否有效密切相关。在执法检查工作中,要切实转变工作作风,提高工作效率效能,力戒形式主义,避免“热热闹闹搞检查,认认真真走过场”。为此,执法检查组应当明查与暗访相结合,重点与全面相结合,采取汇报会、座谈会、随机抽样、问卷调查、个别走访等多种方式,深入基层、深入群众、深入实际,了解群众的真实想法,掌握基层的真实情况。不仅要听政府及相关执法部门的汇报,还要听农民群众、基层组织、管理相对人的意见和建议;不仅要查看预先明确的地方和现场,还要随机查看被检查单位没有安排的地方和现场;不仅要对法律法规实施较好的地方进行检查,更要到问题较多的地方进行检查。常委会开展农民专业合作社法律法规执法检查时,就采取了召开汇报会、座谈会、实地检查、查阅资料、走访群众等多种检查方式,走、听、看、议,听取了四川省人民政府和农业厅等14个省级有关部门贯彻法律法规情况的汇报;与自贡、德阳、绵阳、乐山、南充、广安等6个市的政府及有关部门座谈并交换了意见;实地查看了34个农民专业合作社,查阅合作社章程、账册、各项规章制度;走访农户,与近150名合作社代表、基层干部座谈交流;同时,委托除雅安市外的其余14个市(州)人大常委会对本行政区域内贯彻合作社法及实施办法的情况开展检查。从实际效果看,此次检查收集到了比较全面真实的情况,掌握并梳理出了法律法规执行中存在的不足和问题,对政府及有关部门改进工作提出了有针对性的意见和建议。
第四,充分发挥人大代表作用。人大代表参加执法检查,是代表大会闭会期间代表活动的延伸和基础。组织人大代表参加执法检查,可以使代表了解有关法律法规的实施情况,了解常委会和专门委员会的工作情况,更好地发挥代表的作用。此次常委会开展农民专业合作社法律法规执法检查,共邀请了8名全国人大代表和省人大代表参加执法检查。这些代表对基层农民专业合作社的现状、发展面临的问题和机遇,有着更直观的了解、更深入的研究。通过执法检查,代表们从不同的角度和视野,对进一步贯彻落实好农民专业合作社法律法规提出了意见和建议。
第五,注重跟踪监督执法检查报告及审议意见办理情况。按照监督法的规定,常委会执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告;常委会对执法检查报告的审议意见和执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理,人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况向常委会提出报告;常委会或者常委会委托的专委会、有关工作机构可以组织跟踪检查。
农民专业合作社法律法规执法检查结束后,四川省人大农业与农村委员会立即代执法检查组草拟了执法检查报告,经主任会议决定后,提请最近的常委会会议进行了审议。为做好审议意见和执法检查报告的跟踪落实工作,农业与农村委员会多次与政府及相关部门沟通情况,了解办理进度和过程;2014年3月31日,经请示常委会主要领导同意,常委会专门召开会议,听取四川省人民政府及财政厅、农业厅、省地税局、省供销社、省政府金融办、四川保监局办理农民专业合作社法律法规执法检查报告及审议意见情况的专题汇报,督促政府及相关部门更加重视农民专业合作社法律法规的实施,更好地解决执法中存在的问题,立足全心全意服务“三农”,通过强化指导服务、加大扶持力度、规范组织行为等措施,支持引导农民专业合作社规范发展。
通过一系列的跟踪督促,此次执法检查取得了较好的效果。一是政府重视程度增强。四川省人民政府从强化指导、加大扶持、建章立制三个方面提出了13项具体措施。二是各部门支持力度加大。农业厅不断完善指导服务体系,大力推进合作社规范化建设,着力搭建营销平台  ;财政厅加大公共财政投入,2013年安排财政资金2.74亿元,比上年增长24.2%,省政府金融办积极引导金融机构加大对合作社的信贷支持,探索开展依托合作社的农村资金互助组织试点,批准设立合作社融资担保公司  ;四川保监局不断创新保险品种,2013年新增茶叶、土鸡、魔芋、香菇、木耳、山地乌骨鸡等地方特色农险产品共6个。三是农民专业合作社发展迅速,农民得到真正实惠。2013年,全省经工商登记注册的合作社3.56万个,比上年增长30.7%。入社成员249万户,带动农户544万户,分别比上年增长11%和28.7%,分别占农户总数的13.1%和26.7%。全省农民专业合作社实现可分配盈余34.4亿元,增长13.9%,入社成员平均分配盈余1381元。
第六,探索制定执法检查工作细则。监督法对执法检查计划的确定、执法检查报告的主要内容、委托执法检查、执法检查报告及审议意见的跟踪检查等作出了规定,四川省监督法实施办法进一步明确了执法检查的主要内容、执法检查方案的拟定、执法检查组人员的构成、执法检查方式等内容。但在实践中,常常面临一些程序性和操作性的问题,需要更进一步的细化和完善。比如,执法检查地点如何确定或协调,执法检查组成员人数多少合适,对“一府两院”陪同检查人员的要求,委托检查的范围,执法检查报告及审议意见研究处理的期限,跟踪检查如何进行,执法检查报告、审议意见及“一府两院”的研究处理情况如何向本级人大代表通报并向社会公布等等。目前,这些问题尚缺乏细化的规定。由于常委会的执法检查具体组织实施的部门不同,造成各个执法检查在具体操作中对这些问题的处理方式上存在差别。因此,建议探索制定执法检查工作细则,对法律法规中的相关规定细化为更具程序性和操作性的制度规定。
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